Підготовка розділу до колективної монографії в академічному Інституті держави і права щодо розвитку парламентаризму в Україні змусила ще раз звернутися до питання: що таке конституційна реформа?
Заради інтересу звернувся до «думки» штучного «інтелекту», і відповідь на запитання «Що таке конституційна реформа?» була такою:
«Конституційна реформа – це процес внесення значущих змін у текст або структуру конституції країни. Конституція є основним правовим документом, який визначає структуру влади, гарантує права та свободи громадян, а також встановлює принципи функціонування держави.
Конституційні реформи можуть включати різні аспекти, такі як зміна положень щодо системи влади, розподілу компетенцій між різними гілками влади, розширення або зменшення прав та обов'язків уряду, розширення прав і свобод громадян, а також зміни у структурі та органах влади.
Конституційні реформи можуть бути ініційовані з різних причин, таких як зміни у суспільстві, необхідність адаптації конституції до нових умов, вирішення конфліктів або політичні зміни. Процес реформи може передбачати розгляд публічністю, обговорення та затвердження змін за допомогою референдуму чи рішенням парламенту, залежно від конституційних норм та процедур в кожній конкретній країні»
Зрозуміло, що подібне уявлення про конституційну реформу не витримує жодної критики. Якщо будь-які зміни до чинної в державі Конституції вважати конституційною реформою, то чим остання відрізняється від адміністративної, судової, шкільної, медичної, пенсійної та інших реформ, які передбачають зміну конституційних положень? Наприклад, змінили в Конституції України назву «Верховний суд України» на «Верховний суд», або положення про «Вищу раду юстиції» на положення про «Вищу раду правосуддя», назвавши це «судовою реформою». Якщо виходити з «поняття» про конституційну реформу штучного «інтелекту», то таку судову реформу слід вважати конституційною реформою. Але ж тут є щось одне, адже не може бути у одного поняття дві різні назви!
Пошук інших визначень дав неочікуваний результат. Знайшов таку собі інтернетну публікацію «Поняття конституційної реформи в Україні» в матеріалі бібліотеки Studies, яка працює за підтримки агентства Magistr.ua.
«Поняття конституційної реформи в Україні
Ще в 1989 р. в одному з найбільш авторитетних теоретичних видань колишнього Союзу Радянських Соціалістичних Республік журналі „Советское государство и право” з’явилася рубрика „Правова реформа. Законопроектні роботи”. Щоправда, перелік під цією рубрикою охоплював практично увесь предметний спектр законопроектних робіт, включаючи пенсійне і земельне законодавство, законодавство про свободу совісті, про страйки тощо. У наступному році до неї додалася рубрика „Конституційна реформа”. Наприкінці того ж року у Москві відбулася Всесоюзна науково-практична конференція на тему „Формування соціалістичної правової держави”, на якій була заслухана доповідь тодішнього Міністра юстиції СРСР В. Ф. Яковлєва „Правова реформа: тенденції і перспективи”. На той час правова реформа розглядалася доповідачем у контексті політики так званої „перебудови”, із її орієнтацією на формування соціалістичної правової держави. Основними напрямами, за „якими реально йде правова реформа”, міністр назвав:
1) правове забезпечення політичної реформи;
2) правове забезпечення економічної реформи;
3) судово-правову реформу.
Як відомо, в наступні роки відбулися суттєві зміни у розвитку соціально-економічних і політичних процесів, що призвели до руйнування СРСР і утворення на території колишніх союзних республік самостійних держав, у тому числі незалежної України. Ця обставина стала об’єктивною умовою, котра значно посилила необхідність реформування суспільства і новоутвореної держави.
На даний момент в Україні здійснюється конституційна реформа. Її основним джерелом і головним завданням є реформування конституційного ладу держави. Це обумовлено тим, що системна конституційна реформа проводиться з метою „забезпечення динамічного розвитку української державності… підвищення реальної ролі партій і структур громадянського суспільства і включення демократичних інститутів, що відповідають європейській моделі розвитку сучасної демократичної держави”.
Загалом необхідно визнати, що у сучасній історії Українського народу проголошення його незалежності 24 серпня 1991 р. і прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. – дві надзвичайно важливі для нашої держави і суспільства події, які мають всі підстави вважатися визначальними віхами на шляху розбудови України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. Адже, час, що минув дозволяє остаточно переконатися в тому, що започаткований цими документами новий етап у розвитку суспільства і держави спричиняє сьогодні нагальну потребу реформування інститутів публічної влади, подальшого вдосконалення правових засад життя суспільства і держави, тобто здійснення конституційної реформи всеохоплюючого, комплексного характеру.
Як відомо, ще в 1997 р. в Інституті законодавства Верховної Ради України була розроблена Концепція державно-правової реформи в Україні, схвалена в листопаді 1997 р. на Всеукраїнській науково-практичній конференції, а пізніше – Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики. Багато її вагомих положень знайшли відображення у практичних заходах, стосовно здійснення в нашій державі парламентської, адміністративної, судово-правової та муніципальної реформ, які тісно взаємопов’язані між собою, доповнюють одна одну, і які відобразились у єдиній реформі – конституційній.
У шеститомній „Юридичній енциклопедії” реформа загалом тлумачиться, як „… процес кардинальних, часто тривалих за часом перетворень відповідних сторін суспільного життя, державно-правових інститутів, окремих структур, тощо. Реформи, як правило модернізують і змінюють форму та зміст відповідних суспільних відносин, не порушуючи при цьому їхніх принципових засад”.
У Концепції „Правової реформи в Україні”, що підготовлена робочою групою з реформування економічного законодавства в Україні, утвореною відповідно до Угоди між Урядом України та Світовим Банком про надання гранту Фонду інституційного розвитку, конституційна реформа, зазначається окремим напрямком. Вона розуміється як така яка має, „… передусім закріпити пріоритет прав людини, верховенство закону як основоположний принцип функціонування всіх ланок державного механізму”.
В уже згадуваному проекті „Загальної концепції державно-правової реформи в Україні” схваленої на засідання Вченої ради Інституту законодавства Верховної Ради України 19 червня 1997 р. зазначається, що метою державно-правової реформи в Україні є створення дієвої системи державного забезпечення та захисту конституційних прав і свобод людини, гідних умов її життя, а основними напрямками: парламентська, адміністративна, судово-правова та реформа місцевого самоврядування.
Виходячи із вищевикладеного можна стверджувати, що сучасна конституційна реформа в Україні – це особлива управлінська програма дій, що їх приймає народ, верховна державна влада, які змушені в умовах побудови громадянського суспільства та правової держави, які постійно і об’єктивно змінюються, відновлювати їх єдність і тим самим забезпечувати нову якість разом з тим утверджуючи новий режим законності, який і виступає як ціль перетворень, що здійснюються народом чи владою. А до традиційних парламентської, адміністративної, судово-правової та муніципальної реформи, які являються відносно окремими напрямками конституційної, необхідно додати реформування (або започаткування) громадянського суспільства і напевно, що визнати цей напрямок пріоритетним.
Разом з тим необхідно визнати, що головним, при будь-якому політико-правовому визначенні шляхів конституційної реформи, є орієнтація на те, щоб створити дієвий механізм політичної відповідальності, досягти мети конституційної реформи – створення громадянського суспільства і демократичної правової держави, становлення і розвитку сучасної системи українського конституціоналізму. У цьому зв’язку, з урахуванням кінцевої мети конституційної реформи, необхідно констатувати відомий факт, що конституціоналізм відноситься до тих конституційних явищ, що виникли значно раніш, ніж сформувалися уявлення про них. На наш „правовий ґрунт” вони були „пересаджені” зі сторонньої соціально-політичної і правової дійсності з порушенням, особливо на перших етапах становлення нового конституційного ладу в Україні, правил міжсистемної міграції правових форм.
При цьому мета сучасного етапу конституційної реформи знаходиться поза сферою самої Конституції, її змін. Ціль реформи – створення системи вітчизняного конституціоналізму, гідного III тисячоліття людської цивілізації, і визначення найбільш ефективних засобів досягнення мети.
На даний момент суспільство вагітне конституційною реформою. Її необхідність постійно обґрунтовується Президентом, Парламентом, Урядом України, інститутами громадянського суспільства, вона систематично обговорюється у пресі. Однак давайте скажімо собі відверто, що за цією реформою стоїть: її нагальність, як така, що змінить на краще життя українців, чи це просто новий виток боротьби за владу За роки незалежності Україна пройшла майже всі форми правління державою. Тож слід зазначити, якщо ми збираємося проводити реформу, а не „палацовий переворот”, значить нова влада має бути більш ефективною, економіка країни при ній розвиватиметься по-іншому.
В умовах нинішньої кризи, на мій погляд, слід мобілізувати зусилля на проведенні в максимально короткі строки конституційної реформи і повніше використовувати владні інститути – Президента, Парламент, Уряд України. Потрібно ухвалити відповідні закони, потім серйозно придивитись, які перепони заважають подальшому розвитку і консолідації суспільства.
Слід вести постійний діалог з суспільством, з регіонами, аби був якомога ширший резонанс і розширювалось коло учасників дискусій з тим, аби більш відшліфованими були пропозиції правлячої еліти. У цьому розумінні не можна не погодитись із тими науковцями які вважають, що не треба поспішати з прийняттям нового або внесенням радикальних змін до існуючого Основного Закону України, адже головне – це забезпечення балансу прав і обов’язків кожної гілки влади і сам механізм формування влади. Нова Конституція нашої держави повинна бути такою, яка б не порушувала Конституцію громадянина, тобто була б зосередженою на захисті прав, свобод та обов’язків людини і громадянина.»
+ + +
Наведена публікація привернула до себе увагу знайомими реченнями на самому її початку. Справді, ще понад чверть століття тому так розпочиналася вступна частина моєї монографії «Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні» (див. на сайті: «Правова реформа»).
Проте продовження вступних абзаців тут уже інше. Виявляється, "на даний момент" (який саме?) «в Україні здійснюється конституційна реформа. Її основним джерелом і головним завданням є реформування конституційного ладу держави. Це обумовлено тим, що системна конституційна реформа проводиться з метою «забезпечення динамічного розвитку української державності»… «Новий новий етап у розвитку суспільства і держави спричиняє нагальну потребу реформування інститутів публічної влади, подальшого вдосконалення правових засад життя суспільства і держави, тобто здійснення конституційної реформи всеохоплюючого, комплексного характеру».
Далі зазначається, що «ще в 1997 р. в Інституті законодавства Верховної Ради України була розроблена Концепція державно-правової реформи в Україні, схвалена в листопаді 1997 р. на Всеукраїнській науково-практичній конференції, а пізніше – Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики. Багато її вагомих положень знайшли відображення у практичних заходах стосовно здійснення в нашій державі парламентської, адміністративної, судово-правової та муніципальної реформ, які тісно взаємопов’язані між собою, доповнюють одна одну, і які відобразились у єдиній реформі – конституційній».
Звідки взявся такий висновок автора даної публікації – для мене особисто загадка.
Як один з авторів тієї Концепції точно знаю, що в її основу було покладено дисертаційне дослідження правової реформи, захищене у 1996 р. в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (книга «Правова реформа» вийшла після захисту у 1997 р. і тоді ж отримала першу премію Спілки юристів України). Пам’ятаю й згадану науково-практичну конференцію в Інституті законодавства Верховної Ради України під началом директора Інституту член-кореспондента НАН України В.Ф. Опришка. Мені ж довелося пізніше проводити Концепцію в статусі Першого заступника голови Комітету з питань правової політики в парламенті (до речі, Головою цього Комітету був на той час член-кореспондент НАН України В.Ф.Сіренко, мій науковий керівник у роботі над згаданою дисертацією).
Цей фактаж тут наведено з єдиною метою – показати, що мені як нікому відоме дійсне розуміння тієї Концепції, в якій мова йшла про парламентську, адміністративну, судово-правову та муніципальну реформи як про види єдиної правової реформи, а зовсім не реформи «конституційної», як сказано в даній публікації.
Про нерозуміння поняття «конституційна реформа» робочою групою з реформування економічного законодавства України говорить уже те, що ця група підготувала Концепцію правової реформи в Україні, хоча повинна була готувати Концепцію економічних реформ, а не займатися «реформуванням економічного законодавства». Зміни у законодавстві не є його «реформою», а означають законодавче забезпечення відповідної реформи шляхом його змін, у даному разі забезпечення реформи економічної. Так само як не є конституційною реформою конституційні зміни в певній сфері (економічній, соціальній тощо). Наприклад, якби в статті Конституції України був зафіксований пенсійний вік, то внесення змін у цю статтю означало б конституційне забезпечення пенсійної реформи, а відповідні зміни в пенсійному законі – законодавче забезпечення пенсійної реформи. Про який «окремий напрямок правової реформи» стосовно економічних реформ може йти мова – та ще й як «конституційну реформу» – це безграмотна мішанина авторів вказаної Концепції. Через це конституційна реформа й уявляється автору цієї публікації у вигляді такого набору слів, який нічого конкретного не визначає і не означає.
+ + +
Твердження автора даної публікації, «виходячи з вищевикладеного», що «сучасна конституційна реформа в Україні – це особлива управлінська програма дій, що їх приймає народ, верховна державна влада», та що «до традиційних парламентської, адміністративної, судово-правової та муніципальної реформи, які є відносно окремими напрямками конституційної, необхідно додати реформування (або започаткування) громадянського суспільства», – це твердження знову-таки демонструє мішанину понять.
Про «управлінську програму дій, що їх приймає народ» у рамках «сучасної конституційної реформи», схоже, сказано в сенсі того, що народ якось сприймає нав’язувані владою дії, а не приймає програму дій в якості суб’єкта управління.
А щодо поняття «правова реформа», то його, очевидно для автора не існує. Йому більше подобається реформування правової форми діяльності держави називати чомусь не правовою, а «конституційною реформою». Та яка різниця, якщо право і конституція – «одного поля ягоди»! Це при тому, що правова реформа в її окремих частках (адміністративна, судова та ін. реформи), чи, скажімо, реформа фінансова або економічна (грошова, бюджетна, тощо) цілком можуть бути проведені без внесення змін до чинної Конституції. То які підстави називати «конституційною» таку реформу, котра ніяким боком не зачіпає Конституції, зовсім не передбачає конституційних змін?
Сам автор даного матеріалу нижче заявляє, що «мета сучасного етапу конституційної реформи знаходиться поза сферою самої Конституції, її змін», і що «ціль реформи – створення системи вітчизняного конституціоналізму…і визначення найбільш ефективних засобів досягнення мети». Про яку систему конституціоналізму, «гідного III тисячоліття людської цивілізації» можна вести мову за наявності у чинній Конституції України принципових суперечностей? (див. «Про зміни до Конституції»).
Якщо «за роки незалежності Україна пройшла майже всі форми правління державою», а проте ефективною система державного управління так і не стала, то, може, варто послухати автора публікації? Адже нам пропонують провести «в максимально короткі строки конституційну реформу і повніше використовувати владні інститути – Президента, Парламент, Уряд України». Належить, виявляється «ухвалити відповідні закони, «потім серйозно придивитись, які перепони заважають подальшому розвитку і консолідації суспільства». Так саме таким чином досі влада й здійснювала свої «реформи»…
+ + +
Наведена публікація через її низький теоретичний рівень, звичайно, не може слугувати предметом наукової критики. Тому візьмемо іншу – спеціальну наукову працю на тему співвідношення конституційної реформи і конституційного процесу (опубл. "Закарпатські правові читання", автор асп.П.Чорнописький, наук. кер.: Марцеляк О.В., д.ю.н., проф., зав. кафедри конституційного права Київ. нац. університету ім. Тараса Шевченка.).
Візьмемо лиш фрагмент цієї публікації щодо трактування автором конституційної реформи.
Взявши курс на вступ до Європейського Союзу, наша держава визначила для себе важливі пріоритетні завдання щодо удосконалення національної правової системи, приведення правової бази України до вироблених європейською спільнотою стандартів. В основі цих процесів має бути, перш за все, реформа вітчизняного Основного Закону… Тому питання конституційної реформи в Україні є актуальним як в практичному, так і в теоретичному аспектах. Що ж до останнього, то потребує уточнення саме розуміння реформи взагалі і конституційної реформи, зокрема.
В науковій та енциклопедичній літературі існують різні точки зору їх розуміння..
Вважається, що реформи зумовлюються суспільно-політичними (рідше – політико-юридичними) чинниками, такими як зміна співвідношення політичних сил, засад суспільно-політичного устрою держави, її конституційного ладу, розвиток економічних відносин, державно-інтеграційні процеси тощо. В рамках цих визначень формується і поняття конституційної реформи. Українська вчена-конституціоналіст О. Бориславська вважає, що цей процес включає сукупність політико-правових та організаційних заходів, спрямованих на прийняття нової чи якісну зміну діючої конституції за визначеними юридичними процедурами.
Укладачі Словника з конституційного права пишуть, що конституційна реформа – це зміни, що вносяться в основний закон під впливом різноманітних факторів, частіше всього в результаті зміни співвідношення політичних сил. Можливі зміни чисто технічного характеру, з якими погоджуються більшість або всі політичні партії, фракції, які представлені в органі, що має право вносити поправки в конституцію.
Слід відзначити, що конституційна реформа тісно пов’язана з конституційним процесом. Доволі розгорнуто конституційний процес трактується в Енциклопедичному юридичному словнику, де під ним розуміється: 1) в широкому значенні вся діяльність вищих органів державної влади, яка відбувається в формах, встановлених нормами конституційного права, а також процес розвитку і удосконалення всіх конституційно-правових інститутів в конкретному суспільстві або у світі в цілому; 2) у вузькому значенні – врегульована процесуальними нормами конституційного права діяльність конституційних судів і квазісудових органів конституційного контролю з розгляду і вирішення конституційно-правових спорів і справ про конституційні правопорушення. Широко визначає конституційний процес український науковець Х. Приходько, яка аналізує його за сутністю, змістом і формою. За суттю, на її думку, конституційний процес являє собою системну сукупність юридико-процесуальних технологій, соціально-юридичних механізмів створення та реалізації Конституції України та закріплених нею демократичних принципів суб’єктами конституційного права. За змістом конституційний процес – це система елементів (складових), властивостей, процесуальних форм і процедур, опосередкованих його видами, зокрема право реалізаційним (у суб’єктивному значенні) процесом; муніципальним та регіональним процесами; а також особливою формою – конституційним установчим (статутарним) процесом.
Інший вітчизняний науковець О.В. Совгиря пише, що термін «конституційний процес» може тлумачитись принаймні у трьох значеннях: як устрій усіх конституційно-процесуальних відносин; як сукупність процедурних стадій розробки, прийняття та зміни конституцій; як конституційно-судовий процес.
Таким чином, із вищеозначених розумінь конституційного процесу можна прийти до висновку, що конституційна реформа та конституційний процес це не тотожні поняття. Вони різняться між собою, перш за все, виходячи з предмету регулювання, форм і способів здійснення і т. ін. Конституційний процес – це значно ширше правове явище, і конституційна реформа виступає тільки його складовою, одним із аспектів конституційного процесу.
Конституційна реформа являє собою складне, багатоаспектне правове явище, яке характеризується як у зарубіжній, так і в національній практиці державотворення різносторонністю та багатоманітністю. Вона залежить від багатьох чинників – таких, наприклад, як політична, економічна та соціальна ситуація в країні, розстановка політичних сил в суспільстві, демократичні зміни в країні, революції, конкретні історичні умови, існуючі процедури, порядок, форми зміни конституції і т. ін.
+ + +
Можна погодитися з автором у тому, що правову базу України необхідно суттєво удосконалювати, починаючи з Конституції України. Причому необхідно не заради приведення її до так званих «європейських стандартів» (яких автор не «розшифровує», вважаючи їх, мабуть, усім відомими). Каюсь, та мені щось не доводилося зустрічати такого джерела, в якому б ці міфічні «стандарти» були викладені в систематизованому офіційному вигляді, або хоча б як однозначні конкретні методичні вказівки більш-менш повноважного представника усієї Європи. Національну правову базу необхідно удосконалити заради поліпшення державного управління суспільством, незалежно від будь-яких зовніщніх вимог і «стандартів».
А далі автор однозначно ототожнює конституційну реформу з «реформою Основного Закону», заявивши при цьому, що розуміння реформи взагалі та конституційної реформи «потребує уточнення». Правда, невідомо яке саме розуміння взявся «уточнювати» автор, вибравши кілька зовсім не кращих прикладів «різних точок зору їх розуміння в науковій та енциклопедичній літературі». Через це у підсумку все «уточнення розуміння» звелося до такого «наукового відкриття», що «конституційна реформа та конституційний процес це не тотожні поняття».
На це слід зауважити, що вони «не тотожні», якщо міркувати поверхово, з точки зору сприйняття їх як назв різних речей. Проте уже те, що «процес» і «реформа» визначені обидва однаково як «конституційні», мало б «натякнути» авторові на наявність у такому їх визначенні тотожного моменту. Тоді не був би таким категоричним його висновок, особливо зважаючи на те, що сам автор написав до цього, «що конституційна реформа тісно пов’язана з конституційним процесом».
Для того, щоб заявити, що «конституційний процес – це значно ширше правове явище, і конституційна реформа виступає тільки його складовою, одним із аспектів конституційного процесу», потрібно спочатку сформулювати поняття того й іншого з цих двох пов’язаних понять. Визначення поняття конституційної реформи, запропоноване автором статті, – як «складного, багатоаспектного правового явища, яке характеризується різносторонністю та багатоманітністю», нічого взагалі не дає для розуміння даного поняття.
Про конституційний процес написано багато більш грунтовних наукових праць, зокрема, опублікованих на сайті книг «Теоретичні основи законодавчого процесу», статей М.Теплюка, О.Скрипнюка та ін. у журналі «Право України» (див. на сайті кн: «Формула демократії: Народ, Конституція, влада»). Так само як є наукове визначення понять «реформа» та «правова реформа» (див. «Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні»).
На жаль, вказаний автор, як і інші згадані ним у статті автори, не бажають знайомитися з названими працями, а тому й не мають можливості сформувати якісні поняття про предмет їхніх, м'яко кажучи, непереконливих міркувань…
+ + +
На основі дослідження такого феномена як законодавчий процес свого часу нами було зроблено висновок, що конституційний процес є одним із видів законодавчого процесу, оскільки в конституційному процесі так чи інакше виявляють себе усі суттєві визначення законодавчого процесу.
Законодавчий процес – це обумовлений потребою удосконалення існуючого законодавства правотворчий (нормотворчий) юридичний процес, підпорядкований рішенню верховної державної влади, заінтересованої у зміні нормативного змісту чи форми вираження законів держави, реалізація якого (рішення) шляхом здійснення законодавчої діяльності має результатом вироблення у визначений спосіб необхідного законодавчого акта, що виступає як ціль цієї діяльності.
Наведені в цьому загальному понятті суттєві визначення законодавчого процесу в їх взаємному зв’язку становлять його внутрішню природу, його, так би мовити, серцевину, властиву законодавчому процесу взагалі.
Водночас, відзначено, що істотною особливістю конституційного процесу є здійснення його не лише державною владою, але й участь у конституційному процесі в різних формах так званої влади «прихованої волі», тобто громадян. Однак ця обставина не заперечує загального поняття законодавчого процесу, оскільки в усіх випадках конституційний процес здійснюється під контролем і в рамках державної організації, за обов’язкової участі державної влади, а будь-яка особливість, як відомо, тільки доповнює, конкретизує загальну природу явища (див. монографію «Теоретичні основи законодавчого процесу», с. 214, 224-232).
Конституційний процес, як і законодавчий процес взагалі, супроводжує і нормативно забезпечує процес державного управління, причому як поточного управління, так і здійснення реформ в управлінні різними галузями суспільного і державного життя. В такому разі законодавчий процес стає законодавчим забезпеченням здійснюваних реформ. Якщо реформа потребує внесення змін до Конституції, а не лише зміни ординарних законів, то такі конституційні зміни є конституційним (конституційно-правовим) забезпеченням відповідної реформи.
У тому разі, якщо предмет реформи становить конституційний процес і конституція як продукт даного процесу, така реформа має бути визнана конституційною реформою.
Що реформується при здійсненні конституційної реформи? – Це можуть бути: 1) порядок і процедура ухвалення конституції та внесення змін до неї, в тому числі зміна суб’єкта прийняття конституції (наприклад, конституцію ухвалює народ замість парламенту); 2) зміна структури чинної конституції (внесення змін у її предмет, зокрема, доповнення її тексту новими розділами, тощо), в тому числі прийняття окремого конституційного закону про порядок введення в дію конституції або її нової редакції; 3) запровадження спеціального механізму охорони конституції.
Так, конституційною реформою буде ухвалення парламентом рішення та його реалізація про розробку й прийняття всеукраїнським референдумом нової редакції чинної Конституції України (найкраще, розробленої науковцями та запропонованої за народною ініціативою).
Нова редакція Конституції України не є сутнісною (революційною) зміною конституційного ладу, тому конституційні новації, по можливості, мають бути наближеними до структури і постатейного викладу чинного її тексту, зважаючи на техніко-юридичну вимогу не зруйнувати пов’язані з цим текстом чинне законодавство України і судову практику.
З урахуванням даної техніко-юридичної вимоги, є необхідними такі конституційні зміни загальної структури чинної Конституції України:
1. Преамбула повинна містити положення щодо ухвалення Конституції України не парламентом, а Українським народом, та щодо мети об’єднання народу навколо визначеної у Преамбулі української національної ідеї.
2. Назву розділу І «Загальні засади» належить замінити на «Засади конституційного ладу». Існуюча назва не відповідає змісту розділу, який до того ж містить ряд статей і положень, що не є загальними (ст. 20), або не передбачає деяких необхідних засадничих положень.
3. Назву розділу ІІІ «Вибори. Референдум» варто замінити на: «Вибори, інші форми безпосередньої демократії», оскільки існуюча назва не точно відбиває зміст розділу.
4. Назву розділу ІV «Верховна Рада України» доцільно замінити на: «Парламент. Законодавчий процес». Взагалі, доцільно замість назви розділів за власною назвою державних органів використовувати їх інституційну назву згідно з Конституцією України.
5. Розділ V «Президент України» залишити щодо його назви без змін, однак загальне положення стосовно інституту президента України, як глави держави, необхідно включити до розділу І «Засади конституційного ладу».
6. Аналогічно з п.5 назву розділу VІ «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» змінити на: «Уряд. Інші органи виконавчої влади».
7. Додатково включити розділ VІІ «Фінанси. Бюджет» (замість виключеного розділу VІІ «Прокуратура»). Низка статей щодо фінансів і бюджету міститься в розділі ІV, що не відповідає його назві. Зокрема, в конституціях деяких країн містяться окремі розділи з такою назвою.
8. Змінити на: розділ VІІІ «Адміністративно-територіальний устрій» існуючий розділ VІІІ «Правосуддя» (об’єднавши в новий розділ VІІІ розділи ІХ «Територіальний устрій України» і Х «Автономна Республіка Крим»).
9. Назву розділу ІХ «Територіальний устрій України» змінити на назву «Місцеве самоврядування» (існуючий розділ ХІ «Місцеве самоврядування»).
10. Розділ Х назвати «Правосуддя. Прокуратура» (об’єднавши розділи VІІІ «Правосуддя» та ХІІ «Конституційний Суд України»). По-перше, функцію правосуддя здійснюють усі суди, в тому числі Конституційний Суд, по-друге, власну назву органу конституційної юрисдикції варто змінити на інституційну (див. коментар до п.5), по-третє, прокуратура не є органом правосуддя, тому має бути виокремлена в назві розділу як окремий правоохоронний інститут.
11. Розділ ХІ назвати «Охорона Конституції»
12. Включити додатково розділ ХІІ «Державні символи. Столиця» (замість чинного розділу ХІІ «Конституційний Суд України»). Визначення державних символів у розділі І (ст. 20) не є «загальною засадою»; по-друге, у Конституції України взагалі не визначена столиця держави.
13. Назву розділу ХІІІ змінити на: «Внесення змін до Конституції України. Перегляд Конституції». Назва слід уточнити через невирішеність питання щодо порядку і суб’єктів прийняття нової Конституції України.
14. Розділ ХІV «Прикінцеві положення» залишається зі зміною його зміст, з урахуванням наступного пункту 16.
15. Розділ ХV «Перехідні положення» – виключити, передбачивши окремий Конституційний закон «Про введення в дію Конституції України в новій редакції».
Ухвалена всеукраїнським референдумом Конституція України в новій редакції, що виступає як правова передумова конституційного забезпечення комплексу необхідних Україні реформ у політичній, юридичній, економічній, соціальній і гуманітарній сферах, має бути введена в дію конституційним законом, ухваленим одночасно з нею на референдумі.
Положення статей нової редакції Конституції України при цьому мають слугувати концептуальною основою щодо змісту відповідних реформ, в той час як положення Закону про введення в дію Конституції України в новій редакції визначать необхідні елементи технології здійснення вказаних реформ (строки, забезпечувальні заходи, суб’єкти, тощо).
Від змісту і технології конституційного забезпечення реформ залежить їх подальше законодавче забезпечення парламентом.
Оновлена Конституція України становитиме дійсну основу комплексу необхідних реформ за умови реального втілення принципу конституційної законності в діяльності усіх владних структур, тобто неухильного виконання Конституції. Це означає імперативність застосування конституційних норм в усіх випадках і необхідність забезпечити реальну охорону Конституції від її протиправної зміни та інших порушень її вимог.
У зв’язку з цим у її новій редакції належить передбачити окремий розділ ХІ «Охорона Конституції», на основі якого повинен бути розроблений і запроваджений у пріоритетному порядку належний юридичний механізм.
Такий юридичний механізм складають конституційні положення, згідно з якими: 1) охорона Конституції України забезпечується в реалізації принципу конституційної законності; 2) охорона Конституції є обов’язком держави і справою усіх громадян України; 3) забороняється припинення або зупинення дії Конституції України чи її окремих положень, а внесення змін до Конституції України або її перегляд здійснюється виключно суб’єктами і в спосіб, визначеними Конституцією України, ухваленою референдумом; 4) органу конституційної юрисдикції потрібно заборонити офіційне тлумачення Конституції України у такий спосіб, що будуть порушені встановлені нею права і свободи людини і громадянина або інші конституційні положення; 5) закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані такими, що не відповідають Конституції України, визнаються нечинними з дня набуття ними чинності, якщо інше не встановить рішення про їх неконституційність; 6) матеріальну шкоду, завдану громадянам та юридичним особам актами органів державної влади або їх дією на підставі цих актів, що визнані неконституційними, відшкодовує держава в установленому законом порядку, а винні керівні особи несуть кримінальну відповідальність.
Суб’єктну основу даного юридичного механізму складають: оновлений Конституційний Суд, як спеціальний орган охорони Конституції України, прав і свобод людини; система судів загальної юрисдикції; Генеральний прокурор; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
Зважаючи на це, належить реформувати Конституційний Суд України, систему судоустрою та систему прокуратури на концептуальних засадах комплексної правової реформи, встановивши обов’язки та повноваження вказаних владних суб’єктів щодо охорони Конституції України від порушень її положень з боку парламенту, глави держави, уряду, інших центральних органів державної влади.
Вказане реформування необхідно здійснювати на засадах: а) істотного посилення незалежності правоохоронних органів від глави держави, виконавчої та законодавчої влади; б) демократичного контролю за правоохоронною системою, в) дієвості механізмів взаємних стримувань і противаг всередині правоохоронної системи.
Зміна порядку перегляду і ухвалення Конституції України одночасно із запровадженням спеціального механізму її охорони й складає зміст поняття «конституційна реформа».