Эта публикация открывает цикл статей по формированию юридической доктрины Украины. Но поскольку юридическая доктрина развития правовой государственности в той или иной мере необходима каждому национальному государству, значение публикаций выходит за пределы Украины, они могут быть полезными также другим государствам.
І. Исходный пункт.
Будет логичным приступить к формированию юридической доктрины с определения понятия «юридическая доктрина» – как диалектического единства моментов общего, особенного и отдельного в нем, которыми являются, соответственно: 1) общедоктринальные подходы, 2) специально-доктринальные идеи и концепции, 3) конкретно-доктринальные положения и решения.
В связи с этим надлежит установить значение термина, обозначающего указанное понятие, исходя из трактовки слов «доктрина» и «юридическая».
Cлово «доктрина» [лат. doctrina – учение, наука, обучение, образованность] в словарной литературе имеет разные трактовки: 1) научная или философская теория, система; 2) философская, политическая или правовая теория, религиозная концепция, учение, научное, философское или политическое утверждение, положение; 3) система взглядов, руководящий теоретический или политический принцип.
Мы используем слово «доктрина» в значении системы взглядов, концепций и положений, руководящего теоретического и политического принципа.
Для слова «юридическая» подходит значение его в словосочетании «юридическая наука», т.е. наука о государстве и праве. В этом понимании «юридическое» означает «государственное» и «правовое» в их органической связи и взаимодействии.
Исходя из этого, юридическая доктрина Украины – это декларируемая государственной властью система официальных взглядов относительно подходов, принципов, идей и положений, которыми определяются цель, направления и способы государственно-правового строительства и которые составляют основу правовой политики государства.
Данная общая дефиниция конкретизирует понятие юридической доктрины в части ее субъекта (гос.власть), ее формального статуса (официальный акт) и связи ее с практикой (реализация юридической доктрины через правовую политику).
Это понятие составляет теоретический исходный пункт в формировании содержания юридической доктрины Украины, практическим критерием истинности которого (понятия) есть воля Украинского народа, выраженная на всеукраинском референдуме 1 декабря 1991 года.
С того времени обязательная общенародная воля по вопросу основ конституционного строя Украины непосредственно не выражалась, а выражение воли парламентом «от имени Украинского народа» с каждым годом всё более отходило от содержания действительной общенародной воли. Консультативный всеукраинский референдум в 2000 г. по отдельным вопросам государственного строя Украины нельзя рассматривать как действительно народное волеизъявление из-за манипулятивного характера проведения референдума Президентом Украины и игнорирования его результатов парламентом, как единственным органом народного представительства.
ІІ. Идеологическая основа юридической доктрины.
Выбор идейной основы и общедоктринальных подходов в юридической доктрине равнозначен выбору «строительной площадки», научной платформы, на которой возводится ее целостная, системная конструкция. От того, с позиций какой идеологии проводится государственно-правовое строительство в стране, существенно зависит качество государства и его правовой системы. Поскольку от идейного выбора зависит определение характера отношений «общество – человек», «общество – государство», «человек – государство», основывающихся на базисном отношении собственности и труда, противоречие между которыми является источником развития всякого человеческого общества.
На идейной эклектике, «идеологическом болоте» можно построить разве что хлипкую юридическую «избушку на курьих ножках». Выбор идеологии – это на самом деле есть сознательный выбор перспективного направления развития общества на научной основе, то есть такой выбор, который учитывает характер и направление развития и разрешения противоречия между собственностью и трудом и направлен на разрешение (снятие) данного противоречия.
Критерием правильности идеологического выбора является соответствие избранной идеологии общей закономерности развития человечества с учетом конкретно-исторических условий развития даной страны. Научно доказанная общая закономерность – переход человечества от капитализма к социализму, в последнее время выявляющаяся в мировой практике всё заметнее в качестве тенденции усиления социализации общественной жизни. Что касается специфики конкретно-исторических условий, она заключается в том, что самостоятельная государственность Украины возникла в обществе, развивавшемся ранее в русле социалистической ориентации.
Соединение специфики появления самостоятельного государства Украины с общей закономерностью развития человечества в направлении социализации объективно определяет необходимость социально-демократического развития страны на основе социал-демократической идеологии. Это касается и остальных постсоветских государств. Всякий другой выбор идеологических подходов к государственно-правовому строительству есть субъективизм и волюнтаризм, вследствие которых неминуемо появление и усиление всё возрастающего числа политико-юридических противоречий, разрушающих национальное государство и правовую систему страны.
Именно социал-демократическая идеология составляла идейную основу Декларации о государственном суверенитете Украины, с которой начиналась ее самостоятельная государственность и в соответствии с которой и должна была формироваться юридическая доктрина Украины. Однако, определив в статье 1 Конституции Украины демократический, социальный и правовой характер суверенного и независимого национального государства, законодатель в статье 15 Конституции Украины установил в качестве основы общественной жизни «идеологическое многообразие», при котором, вместе с тем, «ни одна идеология не может быть признана государством в качестве обязательной».
По существу, таким образом заложена «мина» под идеологическую основу развития национальной государственности, а украинское государство лишено четких ориентиров его реформирования. Те противоречия, которые сопровождают регрессивное, деградирующее развитие Украины, ее государства и национальной правовой системы в течение последних трех десятилетий, явились неизбежным следствием идеологической эклектики, отсутствия государственной идеологии реформ, отказа от социально-демократических идейных основ Декларации о государственном суверенитете Украины.
ІІІ. Общие доктринальные подходы.
Последствием внедрения в Украине либеральной идеологии и идей национализма стал «компромиссный», а по сути, идейно эклектический характер Конституции Украины, которая в значительной степени не отвечает Декларации о государственном суверенитете Украины, а также воле народа, высказанной на всеукраинском референдуме 1 декабря 1991 года. Именно в этом причина всё большего пренебрежения каждой новой власти к социал-демократической идейной составляющей Конституции Украины и всё более откровенное игнорирование органами и должностными лицами государства Основного Закона Украины.
Указанное обстоятельство обозначило главное противоречие Конституции Украины, состоящее в том, что довольно высокому уровню конституционных прав и свобод человека не соответствует такая организация публичной власти, которая непригодна для обеспечения юридических гарантий этих прав и свобод.
Это противоречие – концентрированное выражение непоследовательного определения в Конституции Украины характера отношений между человеком и обществом, человеком и государством, обществом и государством вследствие эклектичности государственной идеологии и направления развития общества властью, которая игнорировала как конкретно-историческую специфику появления самостоятельной государственности Украины, так и общую тенденцию мирового развития.
Учитывая это, первый общий доктринальный подход сводится к тому, чтобы определение отношений «общество – человек», «общество – государство», «человек – государство», то есть «три кита», на которые должна опираться юридическая доктрина как на свой идеологический фундамент, осуществлялось последовательно на единой идейной основе Декларации о государственном суверенитете Украины, с которой начиналось становление самостоятельной украинской государственности и которая поддержана на всеукраинском референдуме волей и решением Украинского народа.
Второй общий доктринальный подход состоит в том, что указанная идейная основа не должна быть ограничена декларативным значением, её необходимо юридически закрепить в Конституции как одну из основ конституционного строя Украины.
Третий общий доктринальный подход предполагает применение идейной основы Декларации о государственном суверенитете Украины в формировании юридической доктрины с учетом 1) тех изменений, которые произошли за время от провозглашения независимости, 2) существующего состояния государственных и правовых институтов и 3) характера потребности в их реформировании.
Четвертый общий доктринальный подход касается методологического построения юридической доктрины; оно должно обеспечить её целостный, системный характер через определение содержания доктрины в соответствии с научным методом восхождения от абстрактного к конкретному, а также отталкиваясь от сформулированного выше понятия юридической доктрины. Этим обусловлена необходимость, во-первых, синтезировать все общедоктринальные подходы в их интегральном единстве, которое составит исходный пункт развертывания юридической доктрины методом восхождения от абстрактного к конкретному в специально-доктринальные идеи и концепции; во-вторых, включить в содержание юридической доктрины положения о субъекте ее разработки, рассмотрения и утверждения, требований к статусу юридической доктрины как официального акта, порядку ее принятия и реализации в правовой политике; в-третьих, установить технико-юридическое значение для правовой практики юридической доктрины в качестве «источника права».
Интегральным единством, синтезирующим общедоктринальные подходы и являющимся исходным пунктом для конкретизации юридической доктрины в специально-доктринальных идеях и концепциях, становится национальная идея, которой с прекращением Союза ССР были объективно обусловлены государственно- и правотворческие процессы в возникших новых национальных государствах, в том числе Украине. Необходимость национальной идеи и обусловленность ею указанных процессов являются объективными факторами перехода от интернационального развития Украины в составе единого союза социалистических республик к её самостоятельному национальному развитию.
Таким образом, национальной идеей Украины объективно становится идея суверенного и независимого, демократического, социального, правового государства, как необходимой замены Украинской советской социалистической республики, существовавшей в составе единого союзного государства до его прекращения.
ІV. Специально-доктринальные идеи и концепции.
Политико-юридическое определение национальной идеи закреплено в статье 1 Конституции Украины, хотя в ней прямо и не сказано, что построение Украины как суверенного и независимого, демократического, социального, правового государства есть ее национальная идея. Это значит, что идеи 1) суверенности, 2) независимости, 3) демократического государства, 4) социального государства и 5) правового государства в Украине составляют комплекс специально-доктринальных идей, образующих идейный фундамент ее юридической доктрины.
1. Суверенная государственность. Основу суверенной государственности Украины составляет неотъемлемое право украинской нации на самоопределение и на защиту и охрану национальной государственности Украинского народа – граждан Украины всех национальностей. Украинский народ есть единственный источник власти в Украине. Идея суверенности включает в себя верховенство, самостоятельность, полноту и неделимость власти Украины в границах ее территории, независимость и равноправие во внешних сношениях, целостность и неприкосновенность территории Украины в качестве унитарного государства, верховенство Конституции и законов Украины на ее территории. Необходимым исходным условием заключения международных договоров является обязательное их соответствие Конституции Украины.
2. Государственная независимость. Идея независимости Украины предусматривает суверенное самоуправление Украинского народа, то есть самостоятельность Украины в решении любых вопросов ее общественной и государственной жизни, в определении в законах ее экономического статуса; недопустимость без согласия Украины изменения и использования ее территории, а также недопустимость размещения на ее территории иностранных военных баз. Вопросы об изменении территории Украины решаются исключительно всеукраинским референдумом.
3. Демократическое государство. Воплощением идеи демократического государства в контексте социал-демократической идеологии есть конституирование государства Украины как республики, в которой полновластие народа (народовластие) осуществляется гражданами непосредственно и через народных депутатов, избранных в Верховную Раду Украины, которая выступает от имени Украинского народа, а также через депутатов местных советов. Ни одна политическая партия, общественная организация, группа лиц или отдельное лицо не могут выступать от имени всего Украинского народа.
Украинский народ, как единый и единственный субъект права, имеет исключительное право устанавливать и изменять в Украине конституционный строй, и это право не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами.
Идея демократического государства – это идея полновластия народа (народовластия).
4. Социальное государство. Идея социального государства в социал-демократической идеологии предполагает такой характер отношений «общество – человек», «общество – государство» и «человек – государство», при котором общество и государство устанавливают и гарантируют комплекс социальных прав, необходимых для обеспечения достойного уровня жизни в Украине каждого человека. Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются наивысшей социальной ценностью. Материальную основу указанного комплекса социальных прав составляют собственность Украинского народа и социально ориентированная экономическая система государственного капитализма.
Украинский народ имеет исключительное право собственности на землю, её недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, которые находятся в границах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны, весь экономический и научно-технический потенциал, созданный на территории Украины, являющиеся материальной основой суверенитета Украины и используемые с целью обеспечения материальных и духовных потребностей ее граждан. Каждый гражданин имеет право в соответствии с законом пользоваться природными объектами права собственности народа. Национальные, культурные и исторические ценности на территории Украины являются исключительной собственностью народа. Государство обеспечивает возврат в собственность народа национальных, культурных и исторических ценностей, находящихся за пределами Украины.
Права собственника от имени народа реализуют органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией.
Концепция социально ориентированной системы госкапитализма исходит из следующего: Украина самостоятельно устанавливает банковскую, финансовую, таможенную, ценовую, налоговую системы, формирует государственный бюджет, имеет свою денежную единицу; высшим кредитным учреждением Украины является Национальный банк, подотчетный Верховной Раде Украины; предприятия, учреждения, организации и объекты других государств и их граждан, международных организаций могут размещаться на территории Украины и использовать ее природные ресурсы исключительно в соответствии с законами Украины; предприятия, учреждения, организации и производственные единицы, расположенные на территории Украины, вносят плату за использование земли, других природных и трудовых ресурсов, отчисления от валютных поступлений, а также платят налоги в местные бюджеты; собственность не должна быть использована во вред человеку и обществу; государство обеспечивает равную защиту всех форм собственности, прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, а также социальную направленность экономики.
Украина самостоятельно устанавливает природоохранный порядок на её территории и порядок использования природных ресурсов; запрещает строительство и прекращает функционирование любых предприятий, учреждений, организаций и иных объектов, несущих угрозу экологической безопасности; заботится об экологической безопасности граждан, о генофонде народа, его молодого поколения.
Идея социального государства – это идея государства социальной справедливости.
5. Правовое государство. Идею правового государства концентрировано выражают: 1) определение правами и свободами человека и их гарантиями направленности и содержания деятельности государства; 2) утверждение и обеспечение прав и свобод человека как главная обязанность государства; 3) ответственность государственной власти перед человеком за свою деятельность; 4) подчинение общественной и государственной жизни в Украине принципу верховенства права; 5) наивысшая юридическая сила Конституции, основу которой составляет Декларация о государственном суверенитете Украины; 6) конституционная законность – как обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины; 7) начала правового порядка в Украине, согласно которым никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством.
Идея правового государства – это идея государства конституционной законности и гарантирования прав человека.
Таким образом, в качестве общей украинской национальной идеи необходимо определить суверенное и независимое государство, основанное на идеях народовластия, социальной справедливости, законности и гарантии прав человека, в органическом единстве этих идей. Именно указанное идейное единство составляет целостную идейную основу юридической доктрины Украины.
Эта единая идейная основа имеет значение общего исходного пункта для формирования концепций реформ – в качестве конструктивных начал преобразований в политической, юридической, социальной и гуманитарной сферах. Идеи народовластия, социальной справедливости, законности и гарантии прав человека должны стать определяющими при формулировании общих концепций политической и правовой реформ в Украине в контексте отношений «общество – человек», «общество – государство» и «человек – государство».
V. Концепции реформ – конструктивные начала Конституции.
Конкретное практическое воплощение национальная идея Украины – в качестве идейной основы для разработки концепций реформ во всех сферах общественной жизни – находит в политико-юридическом закреплении в статье 1 Конституции признаков Украины как суверенного и независимого, демократического, социального, правового государства. Постольку Конституция Украины становится формально-методологическим ориентиром в определении содержания концепций всех реформ. С другой стороны, это содержание должно быть формализовано в статьях раздела І Конституции в контексте отношений «общество – человек», «общество – государство» и «человек – государство».
5.1. Концептуальное единство основных начал Конституции Украины.
Формализация в Конституции содержания концепций реформ, подчиненная национальной идее, обязывает обеспечить концептуальное единство основных начал, на основе которых должны осуществляться все без исключения реформы.
Однако критический анализ установленных в действующей Конституции Украины основ конституционного строя свидетельствует об отсутствии в них концептуального единства и о наличии ряда внутренних противоречий.
5.1.1. О конституционных противоречиях и «суррогатной демократии».
Анализ Конституции Украины свидетельствует об отсутствии концептуального единства и системности ее основных начал ввиду игнорирования законодателем при ее принятии и изменениях стратегического характера Основного закона государства, расчет на решение тактических задач и ближние преимущества, что лишило национальную юридическую систему устойчивого крепкого нормативно-правового фундамента. В результате так называемых «конституционных реформ» в течение последних двадцати лет страна получила крайне неразвитые гражданское общество и политическую систему, запутанное неэффективное законодательство и коррумпированную юридическую систему с отсутствием перспектив продуктивных изменений. Несмотря на возникшие в последние годы общественные утраты в сфере безопасности человека и страны, реальную угрозу потери национального государства, стратегия конституционного развития страны до сих пор не сформирована.
Со времени провозглашения независимости Украины в ее политической практике вполне четко обнаружилась негативная закономерность качественного ухудшения публичной власти каждой последующей каденции. Причина регрессного развития парламентаризма и местного самоуправления, деградации всей публичной власти – в неразвитой политической системе, поддерживающей и питающей антинародную олигархо-бюрократическую власть.
Статья 69 Конституции Украины определяет способы осуществления народом власти как формы непосредственной демократии – через выборы, референдум, иные формы. Все эти формы являются способами, которые используются и либеральной, и социал-демократической, и народной демократией. Вместе с тем, содержательное наполнение форм демократии, характер народовластия существенно изменяется в зависимости от того, с какою именно демократией имеет дело народ, какова идейная направленность развития демократии в данной стране.
Украинское общество до начала 90-х годов развивалось в условиях советского демократизма, который правящая компартия представляла как «социалистическую демократию», в отличие от народной демократии других стран социалистического лагеря и социал-демократии в капиталистических странах. Советский демократизм включал и выборы, и референдум, и иные формы непосредственной демократии, но их содержание в решающей степени зависело от руководящих структур единственной правящей партии. Компартийное руководство подчинило себе организацию власти народа, контролируя через государство все общественные институты и направляя советский демократизм по пути к социализму. Такую однозначность советской демократии сменила полная неоднозначность после провозглашения независимости Украины и устранения от власти прежде правящей партии.
После нескольких лет неопределенности общество наконец получило в 1996 году новую Конституцию Украины, в которой не только было определено понятие «Украинский народ», но и закреплен суверенный статус народа как единственного источника власти в Украине, а также установлено его право осуществлять власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одновременно Украина декларировалась в качестве республики – демократического, социального и правового государства. Данные конституционные положения вполне однозначно указывают на идейную направленность развития Украины по пути социальной демократии (поскольку либеральная демократия по своей сущности несовместима с социальным государством). Между тем, дальнейшее развитие этих основополагающих положений Конституции Украины шло, главным образом, в регрессном направлении под натиском идей либеральной демократии, всё более разрушая национальную юридическую систему.
Конституция Украины отразила тенденцию развития национального государства в направлении его демократизации и возвращения к парламентскому демократизму, содействовала возрастанию роли парламента как единого органа законодательной власти в государстве, что совпадает с современной мировой тенденцией роста демократизации публичной власти. Вместе с тем, определение в Конституции общих начал организации и функционирования государственной власти в Украине, в частности, её государственного устройства оказалось противоречивым, непригодным для четкого правового регулирования властных отношений и предотвращения политико-правовых конфликтов. Это касается не второстепенных конституционных положений, а об идейно-теоретических основах Конституции, её методологическом основании, её общих началах.
Переходная, недостаточно определенная социально-экономическая структура и политическая неструктурированность общества существенным образом отразились на определении основных начал конституционного строя. Так, в статье 15 Конституции закреплено положение, согласно которому общественная жизнь в Украине базируется на началах политического, экономического и идеологического многообразия. Данное положение продиктовано как будто идеей демократии, но этот «плюралистический» подход является не только псевдодемократичным, но и откровенно антинаучным, он не признает закономерности общественного развития и вместо последовательно научной методологии познания общества ориентируется на эклектику. Поэтому на практике названное «многообразие» оборачивается его противоположностью: экономическое многообразие – господством монополистов (нефтегазовых, сахарных, транспортных, коммунальных и т.п.); политическое многообразие – государственно-бюрократическим доминированием одной определенной политико-олигархической силы; идеологическое многообразие – навязыванием американских и европейских жизненных «ценностей» и «стандартов» в образовании, науке, культуре и т.д. При этом в Конституции нет упоминания ни о «народном хозяйстве», как форме воплощения экономического единства, ни о «национальной идее», как форме воплощения идеологического единства.
Следующее. В статье 6 Конституции речь идет о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Практика реализации этой статьи показала, что Украина страдает не столько от узурпации власти определенным субъектом, как от дезорганизации власти из-за постоянных конфликтов между «ветвями» власти и их безответственности, страдает из-за отсутствия единства власти. А разобщенность власти используют мировая олигархия, иностранные государства и национальный олигархат для установления своей гегемонии над властью в Украине.
Несовершенное определение основ конституционного строя вынуждает к их пересмотру и уточнению. Но Конституция Украины не рассчитана на существенные изменения конституционного строя, она вообще не предусматривает возможность принятия новой Конституции взамен действующей, не предусмотрено даже право Украинского народа утвердить новую Конституцию Украины. Вместе с тем, разделом XІІІ Конституции не исключается возможность внесения в нее любых изменений, в том числе существенных, в основы конституционного строя (что по факту требует принятия именно новой Конституции). Поэтому и здесь обнаруживается противоречивость Конституции, и постольку возникает потребность определить границы волеизъявления народа в части внесения изменений в Конституцию, что подтверждает отечественная конституционная практика.
Разрешение главного противоречия существующей Конституции – между установленным ею довольно высоким уровнем конституционных прав и свобод человека и гражданина и несовершенной организацией власти, не обеспечивающей и не гарантирующей большинства этих прав и свобод, – не в урезании прав граждан, которое грозит самому существованию национального государства, а в изменении организации власти путем её последовательной демократизации.
Разрешение главного противоречия Конституции требует исходить из того, что Конституция Украины 1996 года стала политическим компромиссом сил левого и либерального идеологических направлений, который (компромисс) стабилизировал на некоторое время властные отношения в государстве (вспомним хотя бы о т.н. Конституционном договоре 1995 г. и об указе главы государства о конституционном референдуме, назначенном на сентябрь 1996 г). Одновременно, этим были заложены реальные возможности для дальнейшего демократического развития страны, что подтвердили попытки изменить организацию государственной власти в направлении усиления парламентаризма (изменения в Конституцию Украины в 2004 г.). Однако дальнейшее доминирование в Украине либеральной идеологии направляло развитие страны в русло либеральной демократии, которая исключала развитие Украины как социального государства. Некритическое заимствование либеральных идей и их абсолютизация мешают развитию отечественного конституционализма, определению объективно необходимых Украине основ конституционного строя на научной основе.
В таких условиях отечественная общественная наука становится излишней, тормозится поступательное развитие национальной политико-правовой мысли, что снижает интеллектуальный уровень политической элиты общества и, в конце концов, ведет к отставанию нашего государства от общечеловеческого прогресса.
В условиях господства в обществе идей либеральной демократии напрасно надеяться на последовательное разрешение главного противоречия Конституции, которое сдерживает развитие Украины как демократического, социального, правового государства, лишая всё большее число граждан их основных жизненных прав, угрожая острыми социальными конфликтами. Либеральная демократия является внутренне противоречивой в самой своей сущности: конституционно декларируя множество прав человека и их гарантии, она одновременно отрицает роль государства как главного гаранта провозглашенных прав. Ибо ее «человек» – это всего лишь частное лицо с его правами, а государство есть институт публичный. Либеральное государство в Украине на практике подчиняет строительство государства интересам кучки богатых частных собственников. Как раз об этом говорят те конституционные изменения и «реформы», которые уже много лет во всех направлениях навязываются властями Украинскому народу.
Между тем, специфическое отличие демократии состоит в том, что здесь государственный строй представляет собой только момент бытия народа, что политический строй сам по себе не образует государства. Демократия есть сущность всякого государственного строя, социализированный человек как особая форма государственного строя. В демократии не человек существует для закона, а закон существует для человека; законом является здесь человеческое бытие, тогда как в других формах государственного строя человек есть бытие, определяемое законом. Таков главный отличительный признак демократии (К. Маркс).
Либеральные политики в Украине, манипулирующие словами «народ» и «демократия», на самом деле уже более двух десятилетий создают «демократию» для определенных групп национальных и зарубежных богатеев, пренебрегая правами и свободами граждан Украины, отдавая страну под «внешнее управление». Характер демократии в современной Украине определяется руководимой иностранными управителями государственной властью, которая навязывает Украинскому народу правила его жизни, устанавливая форму государственного устройства. В нашем «демократическом» государстве человек является бытием, которое определяется законом. А это уже иная форма государственного строя, чем демократия, это ее суррогат, «суррогатная демократия».
Либеральная демократия, основанная на эклектических идейно-теоретических постулатах, является внутренне противоречивой по своей природе: отрицая роль государства как главного гаранта прав человека, она этим отрицает реальность конституционно закрепленных прав и их гарантий. Эта противоречивость есть отражением диалектики частной собственности, своего рода идола либерализма. Либеральная «демократия» являет собою антинародную форму государственного строя, которая принципиально противоречит идее народовластия; именно потому социальная демократия, как антипод либеральной, выступает как объективно необходимая Украинскому народу форма демократии. Либеральный тоталитаризм стал антисоциальной практикой разрушения общества и основ государственности. Настоящая демократия начинается только там, где противоречие труда и капитала вынуждает к политической активности большинство трудового населения, когда социальная база политики существенно увеличивается и под ее влиянием происходят все политические процессы: избирательный, конституционный и т.д.
5.1.2. Узурпация государством учредительной власти народа
Многочисленные попытки парламентариев и главы государства внесения изменений в действующую Конституцию Украины вполне убеждают в том, что последняя основывается на противоречивой, принципиально ущербной концепции конституционного процесса, которая усиливается соответствующими решениями Конституционного Суда Украины.
Существенное противоречие в концепции конституционного процесса заложено противопоставлением государственной власти гражданскому обществу в этом процессе в 90-е годы, которым фактически легализовано узурпацию власти народа государственной властью; последующие политические кризисы в Украине вызваны отчуждением власти от народа, свидетельством чего стали массовые гражданские протесты (так называемые «майданы»). Речь идет прежде всего об узурпации государством учредительной власти народа. Вопреки конституционной декларации о народе как единственном источнике власти, реальная учредительная власть в течение более четверти века остается у государства – Верховной Рады Украины и Президента Украины, которым постоянно «подыгрывает» в этом Конституционный Суд Украины, скрывая указанное противоречие Конституции Украины. Указанное противоречие состоит в том, что раздел ХІІІ противоречит статье 5 раздела І и раздела ІІІ Конституции Украины.
Положение ч. 3 статьи 5 Конституции о принадлежности права определять и изменять конституционный строй в Украине исключительно народу и невозможности узурпации этого права государством, его органами или должностными лицами является императивным, таким, которое не допускает двойного толкования. Народ имеет прямое и непосредственное отношение не только к определению и изменению основ (или начал) конституционного строя, но и ко всем другим изменениям этого строя, ко всем иным изменениям действующей Конституции. Это – исключительное право народа. Вопреки этому, разделом ХІІІ Конституции допускается участие народа в изменении одних только основ конституционного строя (разделы І, ІІІ, ХІІІ), причем не непосредственно, а исключительно посредством утверждения на референдуме тех изменений, которые принимает Верховная Рада Украины.
Что касается изменений в остальной части конституционного строя, раздел ХІІІ Конституции вообще не предусматривает участия в этом процессе народа, а только участие у нем двух субъектов конституционной инициативы – народных депутатов Украины и Президента Украины. Народная конституционная инициатива данным разделом не предусмотрена вообще.
Именно такой вывод утверждается в решениях Конституционного Суда Украины. Это и есть реальная узурпация государственными органами и должностными лицами принадлежащего народу права определять и изменять конституционный строй, вопреки прямому запрету этого в ч.3 статьи 5 Конституции. Народ, как фактически, так и юридически, отстранен от процесса изменения конституционного строя. Такое отстранение имело место при «конституционной реформе» 2004 года, когда народ никак не принимал участия в изменении формы государственного правления.
Раздел ХІІІ Конституции содержит, помимо этого, внутренние противоречия, прежде всего то, что для положений единой Конституции Украины предусмотрена разная юридическая сила ввиду разной процедуры для их изменения, что делает невозможным внесение системных изменений в действующую Конституцию, в частности, принятие её в новой редакции. Потому даже Конституционный Суд Украины не определился с предметом и субъектами конституционного процесса в Украине, путая новую Конституцию с новой редакцией Конституции и не признавая Украинский народ субъектом принятия новой редакции Конституции Украины, а всего лишь «позволяя» народу принять новую Конституцию при условии, что сам народ до этого предварительно выскажет на референдуме свое согласие принять новую Конституцию Украины вместо существующей действующей.
Указанные противоречия частично снимает раздел ІІІ Конституции Украины, в котором предусмотрена народная инициатива, в т.ч. конституционная инициатива по вопросам определения и изменения конституционного строя всеукраинским референдумом. Однако из-за весьма общим образом сформулированных положений данного раздела и несогласованность его с разделом ХІІІ возникают трудности в системном толковании соответствующих норм, что подтверждают неоднократные обращения в Конституционный Суд Украины по этим вопросам и его противоречивые решения. При этом имеет место подмена понятий «принятие новой Конституции» и «принятие Конституции в новой редакции».
По своей юридической природе новая редакция закона означает не «новый закон», а «закон о внесении изменений в действующий закон», изложенный иным технико-юридическим способом по сравнению с ординарными законами о внесении изменений в действующие законы. Принятие новой Конституции предусматривает принципиальные изменения в основах конституционного строя или смену правового статуса государства, тогда как принятие Конституции в новой редакции означает внесение в Конституцию менее существенных изменений, которые ввиду их большого количества для удобства пользования текстом Конституции излагаются в её новой редакции. Посредством принятия новой Конституции народом реализуется его исключительное право определять конституционный строй; а посредством внесения изменений в Конституцию, включая ее принятие в новой редакции, – исключительное право народа изменять конституционный строй.
5.2. Ключевое звено стратегии реформ.
Отсутствие концептуального единства и внутренняя противоречивость основополагающих конституционных положений обусловливают необходимость их изменений, которые согласно действующей Конституции Украины должны быть утверждены всеукраинским референдумом. С этими изменениями связаны изменения и многих других конституционных положений; поэтому в целях обеспечения системности всех изменений объективно необходимо утверждение всеукраинским референдумом действующей Конституции Украины в новой редакции. Не новая Конституция, а именно новая редакция действующей Конституции Украины является объективно необходимой на данном этапе развития украинской государственности – в качестве политико-правовой основы для концептуального определения политических и правовых реформ в Украине.
Утверждение всеукраинским референдумом Конституции Украины в новой редакции стало ключевым звеном стратегии конституционного процесса, так как от него зависит успешность политико-правовых реформ, а за ними – реформирование всех других сфер (экономической, социальной, гуманитарной). Только конституционные изменения открывают возможность системно, последовательно и исключительно на правовой основе провести качественное кадровое обновление и действительные реформы публичной власти.
Новое качество власти откроет возможность улучшить условия развития политической системы, что, в свою очередь, позитивно скажется на повышении качества публичной власти. Так будет разорван тот «порочный круг», в котором незрелая политическая система продуцирует некачественную власть, а некачественная власть консервирует затем незрелость политической системы.
Конституция Украины, утвержденная всеукраинским референдумом, создаст возможность установить необходимую для Украины парламентскую форму правления, закрепить на самом деле необходимые стране публично-властные институты и административно-территориальное устройство Украины как унитарного государства в рамках установленных границ, сохранение которого имеет принципиальное значение для развития украинской государственности, прежде всего, с точки зрения общественной и государственной безопасности.
Отсюда вытекает необходимость первоочередного формулирования в юридической доктрине основных начал Конституции Украины в части организации и функционирования политической системы и, исходя из этих начал, разработка соответствующей общей концепции политической реформы в Украине.
5.3. Концептуальные начала политической реформы в Украине.
Главными задачами реформирования политической системы Украины являются устранение или уменьшение влияния тех общественно-политических факторов, которые поддерживают и питают деградирующую власть, а именно: 1) юридическое размежевание власти и бизнеса, 2) преодоление отчуждения народа от публичной власти, 3) упорядочение многопартийности, стимулирование развития, а также политической и юридической ответственности политических партий за осуществление ими государственной власти.
Концептуальные начала требуемой политической реформы могут быть следующими:
1. Институт политических партий закрепляется в разделе І «Основы конституционного строя» действующей Конституции Украины.
2. Выборы в парламент проводятся по пропорциональной системе с участием в них политических партий и их объединений (блоков). К участию в выборах допускаются партии, зарегистрированные в установленном порядке до дня назначения парламентских выборов (т.е. до начала избирательного процесса).
3. Так называемый «проходной барьер» ограничивается 1% для партий и 3-5% для партийных блоков.
4. Парламентские фракции создаются исключительно на однопартийной основе, без установления минимального количественного состава фракции.
5. Выборы в местные советы всех уровней проводятся по мажоритарной системе, с участием политических партий в выдвижении кандидатов в депутаты.
6. Состав избирательрных комиссий, включая ЦИК, формируется на внепартийной профессиональной основе, а политические партии принимают участие в работе избирательных комиссий на равных основаниях через своих представителей – только в качестве официальных наблюдателей.
7. Избирательные законы принимаются как органические законы (квалифицированным большинством парламента), и они не могут быть изменены в период шести месяцев до дня начала избирательного процесса.
Последовательная реализация перечисленных концептуальных начал при осуществлении комплексной политической реформы позволит сформировать более эффективную политическую систему, основанную на ответственной многопартийности, демократии и праве.
Упорядочение многопартийности и стимулы развития политических партий объективно усиливают, в контексте размежевания власти и бизнеса, значение идеологического фактора в организации и осуществлении власти, по сравнению с нынешним доминированием во власти бизнесового фактора.
В контексте преодоления отчуждения народа от власти развитие политических партий обеспечивает, через объединение граждан в политические партии, осознанное и сознательное участие гражданского общества во власти, а через усиление политической конкуренции разных партий – возрастание партийной ответственности за государственную политику.
Развитие политической системы в указанных направлениях – необходимое условие роста политической и правовой культуры общества, эффективного противодействия коррупции во власти, уменьшения в ней бюрократизма и укрепления режима законности в осуществлении управленческой деятельности.
Реформированная на этих концептуальных началах политическая система становится также необходимым условием осуществления правовой реформы, которая, в свою очередь, составляет непременную предпосылку осуществления эффективных реформ во всех остальных сферах: экономической, социальной, гуманитарной.
5.4. Общеметодологические вопросы правовой реформы.
Определение правовой реформы в качестве необходимой предпосылки экономических, социальных и гуманитарных реформ обусловлено тем, что ее главная цель – эффективная, социально ориентованная и ответственная власть, то есть публично-властный субъект, способный инициировать и оперативно реализовывать только лишь необходимые обществу реформы, а не «реформы», которые власть считает выгодными исключительно для себя.
Публично-властный субъект, как продукт реформирования публичной власти, должен органично соединить в себе два конституционных начала: а) системную целостность власти, б) распределенность реализации власти между разными субъектами. Первое начало воплощено в положении статьи 5 Конституции Украины о том, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине. Второе начало воплощено в положении этой статьи, по которому народ реализует свою власть непосредственно и через органы госудрарственной власти и органы местного самоуправления, а также в положении статьи 6 Конституции, по которому государственная власть осуществляется на началах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Соединение конституционных начал системной целостности власти и распределенности ее реализации между разными субъектами воплощается в некоторой мере в положении ст.132 Конституции Украины относительно основ единства и целостности государственной территории и соединения централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти. Органическое соединение этих начал включает их взаимодействие в трех аспектах: а) пространственном, б) временном, в) функциональном.
а). В пространственном аспекте целостность власти характеризует конституирование Украины в качестве унитарного государства, территория которого является целостной и неприкосновенной (ст. 2 Конституции); а распределенность осуществления власти воплощает система административно-территориального устройства Украины (ст.133 Конституции).
На основе территориального устройства (страна, города, посёлки, сёла) объективно складываются и функционируют три властные системы: общенародная власть, государственная власть и местное самоуправление. Первая система олицетворяет субъектную целостность власти (единый субъект власти народ), вторая и третья – субъектную распределенность власти, соответственно, административную (субъекты – органы государства) и территориальную (субъекты – территориальные общины). Учитывая это, следует обратить внимание на неточность в названии раздела ІХ Конституции Украины «Территориальное устройство Украины», поскольку в ст.132 речь идет о территориальном устройстве, а в ст.133 – о системе административно-территориального устройства Украины.
Общенародная власть выступает в качестве бессрочной и функционально определяющей относительно двух других систем. Это означает принадлежность народу исключительного права устанавливать и изменять конституционный строй Украины, а также все три властные системы и отношения между ними, принадлежность народу первичной учредительной власти.
Противоречивое регулирование конституционного процесса в Конституции Украины способствовало тому, что народ был лишен его исключительного права устанавливать и изменять конституционный строй, то есть оказался лишенным части первичной учредительной власти. Необходимость снятия данного конституционного противоречия состоит в возвращении Украинскому народу учредительной власти путем приведения раздела ХІІІ Конституции Украины в точное соответствие со ст.5 действующей Конституции. Выход из сложившейся ситуации отныне находится на более высоком уровне – на уровне решения Украинского народа, как единственного источника власти; указанное решение состоит в том, чтобы на конституционном референдуме по народной инициативе утвердить Конституцию Украины в новой редакции вместе с соответствующим конституционным законом о введении ее в действие, предоставив Конституцией полномочие внесения в нее изменений высшей, по сравнению с парламентом, представительной учредительной власти – Всеукраинскому Учредительному Собранию (Всеукраїнським Установчим Зборам). Таким образом конституционный процесс будет защищен от попыток государства в дальнейшем узурпировать учредительную власть народа, используя всеукраинский референдум для конъюнктурных изменений Конституции Украины.
Псевдодемократическая парадигма «народ – власть – Конституция», в которой до сих пор развивалось украинское государство, требует сменить ее на действительно демократическую парадигму «народ – Конституция – власть»; парадигму, в которой акцент в отношении «политика – право» смещается в сторону права, в направлении правового государства. Только в такой формуле демократии народ становится на самом деле единственным источником власти, во-первых, свободно избирая себе власть, во-вторых, вырабатывая для избранной власти правила, по которым она должна действовать. Именно такой должна быть императивная логика правового демократического государства, на которой построена статья 5 Конституции Украины.
Первичную учредительную власть в части учреждения (установления) конституционного строя и избрания представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления народ осуществляет непосредственно сам.
Опосредованное осуществление первичной учредительной власти в части изменения конституционного строя, а также в части решения наиболее важных вопросов общественной и государственной жизни путем всеукраинского референдума (изменение территории Украины, участие в межгосударственных союзах и т.п.), а равно в части отдельных учредительных полномочий относительно высших органов власти народ осуществляет через избираемые им органы – парламент и главу государства. Но учитывая негативную практику опосредованной реализации этими государственными институтами первичной учредительной власти народа, а по сути, фактическую узурпацию последней государством, выявилась потребность внести изменения в данную ситуацию, конституционно делегировав опосредованное осуществление первичной учредительной власти народа надгосударственному представительному органу – Всеукраинскому Учредительному Собранию, в качестве наивысшей представительной власти народа, формируемой из депутатских делегатов от местных советов всех уровней и Верховной Рады Украины, в соответствии с Конституцией и на основании специального закона.
Так представительство народа в лице депутатского корпуса в системе государственной власти и системе местного самоуправления будет в значительной степени избавлено от разрушительного влияния на институты народного представительства факторов коррупции и бюрократизма, присущих исполнительной власти этих систем.
б). Во временном аспекте целостность власти обеспечивает бессрочность ее непосредственного осуществления народом и непрерывность реализации власти всеми субъектами государства и местного самоуправления. Хронологическая распределенность реализации власти воплощена в принцип периодической смены народом своих представителей в государственной власти и в местном самоуправлении.
При этом тенденция ухудшения качества публичной власти, сложившаяся в национальном государственном строительстве, выявляет потребность изменить практику реализации указанного принципа периодической смены народного представительства и усилить контроль за ним народа, с возможностью обновления состава народных представителей. Потому существует обоснованная необходимость пересмотреть периодичность смены представителей народа в парламенте и депутатов местных советов всех уровней. В концептуальном определении правовой реформы, в контексте соединения принципов непрерывности учредительной власти народа и ее обновления, сокращение срока полномочий представительных органов власти с пяти до четырех лет приобретает существенное значение. Одновременно, приобретение гражданином статуса народного депутата Украины необходимо ограничить двумя созывами подряд, сохранив при этом право на участие в выборах в парламент через четыре года после завершения срока его депутатских полномочий.
При этом, для органического соединения традиции и новации в реализации власти народа целесообразно в рамках четырехлетнего срока полномочий местных советов всех уровней предусматривать ротацию половины их состава через каждые два года. Эта ротация автоматически распространяется также на формирование состава делегатов Всеукраинского Учредительного Собрания.
Такое концептуальное решение проблемы власти во временном аспекте, вместе с усилением народного представительства в пространственном аспекте, объективно усиливает власть народа и его контроль за публичной властью; одновременно, этим еще больше сокращаются возможности влияния на публичную власть факторов коррупции и бюрократизма, ускоряется развитие политической и правовой культуры народа и становление дееспособных политических партий.
в). В функциональном аспекте целостность власти обеспечивается приоритетным статусом в системе властных функций учредительной власти народа, как единого субъекта, устанавливать и изменять конституционный строй в Украине и избирать своих представителей в состав органа законодательной власти – Верховной Рады Украины. Функциональная распределенность власти воплощается: 1) в разделении публичной власти на две властные системы – государственную власть и местное самоуправление; 2) в иерархической структуре системы центральных и местных органов государственной власти во взаимодействии с демократической системой местного самоуправления на основе демократического централизма; 3) в осуществлении государственной власти на началах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6 Конституции Украины).
Подчинение функционально распределенной власти единой целостной учредительной власти народа обеспечивает единый правовой порядок, который основывается на началах, согласно которым никто не может быть принужден делать что-либо, не предусмотренное законодательством, а органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основе, в рамках полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (ст.19 Конституции).
Конституционные начала системной целостности и распределенности реализации власти народа между разными субъектами в их взаимодействии в пространственном, временном и функциональном аспектах образуют стартовую методологическую платформу для дальнейшей конкретизации концептуальных основ правовой реформы.
Этой конкретизацией, в контексте общей концепции правовой реформы, являются: 1) концептуальное определение взаимоотношений государства с народом, как единственным источником власти; 2) концептуальное определение взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления; 3) особые концепции реформ государства (парламентской, административной, правоохранительной (судебной) реформ) и реформы местного самоуправления (муниципальной реформы).
1) Определение взаимоотношений государства с народом.
Указанное определение касается участия государственной власти в осуществлении учредительной власти непосредственно народом (участия власти в организации выборов и референдумов). Отмеченные взаимоотношения народа с государством должны строиться на началах: качественного однозначного нормативного урегулирования их на конституционном и законодательном уровнях; обеспечения эффективного контроля общества за соблюдением соответствующих конституционных норм и законов всеми субъектами публичной власти, особенно в части обеспечения свободного волеизъявления народа и установления действительных результатов этого волеизъявления по результатам выборов и референдума; предотвращения узурпации власти народа государственными органами (главой государства, парламентом, правительством, судами, Центральной избирательной комиссией) посредством обязательного создания действенных юридических механизмов.
Определение статуса государственных органов, принимающих решения относительного избирательного и референдумного процесса, должно осуществляться согласно с Конституцией Украины и исключительно органическими законами, для принятия которых необходимо квалифицированное большинство (3/5 голосов) от конституционного состава Верховной Рады Украины. Полномочие назначать всеукраинский референдум должно быть предоставлено только парламенту, как представительному органу народа, а обязанность провозглашения референдума по народной инициативе целесообразно возложить на главу государства. При этом народная инициатива подчинена принципу: «разрешено всё, что не запрещено Конституцией», а государственные органы обязаны руководствоваться принципом «делать только то, что разрешено законом», действовать на основаниях, в границах полномочий и способом, которые определены Конституцией и законами.
2) Определение взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Концепция взаимодействия государства и местного самоуправления основывается на базовых конституционных положениях, в соответствии с которыми: 1) в Украине признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 7 Конституции); 2) органы государственной власти и органы местного самоуправления в равной мере обязаны действовать исключительно на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины (ст.19 Конституции).
При этом местное самоуправление определено как право территориальной громады (общины) – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов. Местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в установленном законом порядке как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные советы (ст. 140 Конституции).
Местное самоуправление, в качестве одной из двух составляющих публичной власти, следует определить как самостоятельное осуществление власти территориальными громадами, право на которое признается и гарантируется государством.
Концепция взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления включает четыре таких необходимых момента системных взаимодействий:
а). Местное самоуправление организуется на базовом уровне (территория: село, поселок, город; субъект власти – территориальная громада (ТГ), объединенная территориальная громада (ОТГ) нескольких сел).
Организационным звеном выступают местные советы депутатов (сельские, поселковые, объединенные сельские и городские), возглавляемые председателем совета (мэром в городе). К компетенции советов принадлежит утверждение программ местного развития, местное законодательство, бюджет, распоряжение коммунальной собственностью, контроль за исполнительной властью.
Исполнительную власть на базовом уровне реализует исполнительный комитет (муниципалитет), который составляют муниципальные служащие во главе с председателем исполкома (руководителем муниципалитета). Структуру исполкома образуют управления, отделы, службы (отраслевые: охрана здоровья, образование, юстиция и др., и местные: муниципальная милиция, местная промышленность, торговля и т.д.). Для оперативного руководства образуется бюро исполкома из числа руководителей основных структурных подразделений.
Председателя исполкома назначает совет ТГ (ОТГ) по представлению государственной исполнительной власти (Кабинета Министров Украины относительно председателя исполкома города – областного центра, председателя облисполкома – относительно председателей исполкомов остальных ТГ). Председатель исполкома освобождается советом в случае выражения недоверия или в специальном порядке в других случаях.
Руководители управлений, отделов, служб назначаются советом ТГ по представлению председателя исполкома ТГ, согласованным с отраслевым министерством, ведомством (для отраслевых структур), или с соответствующей комиссией совета (для местных структур), с правом совета увольнять всех руководителей в случае выражения недоверия или в специальном порядке.
К компетенции исполкома ТГ принадлежит организация исполнения государственного и самоуправленческого законодательства, государственных и самоуправленческих программ, местного бюджета, управление коммунальной собственностью.
б). Местная самоуправленческо-государственная власть действует на административной территории – района, области. На административной территории местная власть выполняет двуединую задачу: во-первых, осуществление государственных функций (администрирование) на областном и районном уровнях, во-вторых, исполнение функций объединенного самоуправления ТГ на указанных уровнях организации единой публичной власти. Этим обусловлена двуединая природа органов областной и районной власти – районные и областные советы, как представительные органы самоуправления на уровне района и области, и областные и районные исполнительные комитеты, как исполнительные органы государства на областном и районном уровнях.
Этой двуединой природой определяется система отношений между советами и исполкомами в районах и областях. Территория самоуправления задана объективно, по факту сложившегося проживания населения на ней, а территорию районов и областей определяет государство как административно-териториальное устройство государства. Поэтому областные и районные советы являются, по сути, органами местного самоуправления, а областные и районные исполнительные комитеты – местной государственной властью, которая не является исполнительным органом совета, а входит в систему государственной исполнительной власти.
Поскольку единственным источником власти в Украине является народ, представительные органы населения – районные и областные советы являются главными органами единой публичной власти на территории района, области. Компетенцию районного и областного совета составляют утверждение программ развития соответственно района, области и бюджета, распоряжение объектами районного и областного значення, контроль за исполнительной властью района, области (в части осуществления публичной власти с точки зрения интересов территориальных громад). Первичное звено – депутат районного, областного совета, избираемый населением соответствующей территории. Руководит работой районного, областного совета председатель совета, который избирается из числа депутатов соответствующего совета и руководит также работой аппарата совета.
Исполнительный комитет (администрация) района, области – состав государственные служащие, возглавляет председатель обл.-райисполкома (глава, руководитель администрации). Включает управления, отделы, службы (отраслевые: здравоохранение, образование, юстиция и др., и местные: местная промишленность и т.д.). Оперативное управление осуществляет бюро обл.-райисполкома из числа руководителей основных подразделений.
Председатель обл.-райисполкома назначается Кабинетом Министров Украины с согласия обл.-райсовета. Увольняется соответствующим советом в случаях выражения недоверия 2/3 голосов или в специальном порядке в других случаях. Руководителей управлений, отделов, служб назначает председатель обл.-райисполкома по согласованию с отраслевым министерством, ведомством (для отраслевых структур), или по согласованию с соответствующей комиссией совета (для местных структур), с правом совета увольнять всех руководителей в случае выражения недоверия большинством голосов либо в специальном порядке. { Другой вариант: председатель облисполкома (обладминистрации) назначается решением областного совета по представлению правительства, а председатель райисполкома (райадминистрации) назначается решением районного совета по представлению председателя облисполкома, согласованным с правительством. }
К компетенции обл.-райисполкома относится организация исполнения законодательства Украины на соответствующей территории, программ развития области, района, исполнение областного/районного бюджета, управление объектами областного/районного значения, контроль за исполнительной властью территориальных громад в части реализации компетенции обл.-райисполкома на территории ТГ.
в). Государственный контроль за местной властью. Общегосударственный контроль за местной властью осуществляет Государственная контрольная инспекция при главе государства через областных и районных государственных контрольных инспекторов (вместо внедрения института т.н. «префектов»).
г). Общественный контроль за публичной властью. Общенародный контроль за системами государственной власти и местным самоуправлением, включая обеспечение государством гарантий прав местного самоуправления осуществляет Всеукраинское учредительное собрание, как наивысший представительный орган учредительной власти народа.
Реализацией данного варианта концепции обеспечивается:
1) баланс государственности и самоуправления в публичной власти;
2) единство исполнительной власти в системе публичной власти;
3) контроль и решающее влияние органов местного самоуправления на исполнительную власть на местном уровне (демократизация государственного управления);
4) коллегиальность управления, которая исключает единоличную концентрацию власти на всех уровнях управления в руках одного руководителя;
5) оптимальное функциональное распределение властных полномочий между разными органами публичной власти;
6) обратная связь в реализации публичной власти на наивысшем уровне;
7) действительное народовластие согласно ст. 5 Конституции Украины.
Концептуальное определение взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления имеет общее значение по отношению к концепциям административной реформы и реформы местного самоуправления, как составляющих единой правовой реформы.
5.4.1. Комплексный характер правовой реформы в контексте экономических, социальных и гуманитарных реформ. Правовая реформа, целью которой является формирование публично-властного субъекта, способного инициировать и оперативно реализовывать необходимые стране экономические, социальные и гуманитарные реформы, должна быть концептуально согласована с тем, что характер указанного субъекта определяется в зависимости от содержания названных реформ.
Таким образом, еще одним из концептуальных начал правовой реформы есть методологическое требование не абстрагировать в ходе осуществления правовой реформы публично-властного субъекта от объекта, на который направлена его деятельность, а именно, от содержания требуемых экономических, социальных и гуманитарных реформ. Это означает, что реформирование публичной власти должно согласоваться с конкретной необходимостью и содержанием тех экономических, социальных и иных реформ, в которых публичная власть в субъект-объектном отношении выступает в качестве субъекта данных реформ. Ибо от того, какая экономическая, социальная или гуманитарная система отношений является целью соответствующих экономических, социальных и гуманитарных реформ, зависит определение задач, функций и структурного построения государства и местного самоуправления, а значит, и содержание концепций конкретных правовых реформ (парламентской, административной, судебной, муниципальной).
Например, реформа экономики с акцентом на рыночное саморегулирование предусматривает задачи и функции государства, состав и компетенции органов которого существенно отличаются от задач и функций государства, которые предусматривает, к примеру, концепция реформы экономики, ориентированная на государственный капитализм. Очевидно, что за каждым из этих направлений реформирования экономики стоят принципиально разные концепции социальных и гуманитарных реформ, требующие также разных систем публичной власти, а значит, разных – с точки зрения их необходимости и содержания – конкретных правовых реформ.
С этим связана необходимость комплексного подхода к реформированию всех сфер жизнедеятельности общества. Реализовать комплексный подход можно не иначе как на основании единой юридической доктрины, посредством последовательного развертывания ее концептуальных положений методом восхождения от абстрактного к конкретному: вначале общедоктринальные вопросы, начиная с идеологической основы развития Украины и ее национальной идеи и завершая ключевым звеном стратегии реформ – утверждением на всеукраинском референдуме, проведенном по народной инициативе, новой редакции Конституции Украины. На новой конституционной основе и должен осуществляться весь комплекс необходимых реформ и их системное комплексное законодательное обеспечение. Вместе с тем, необходимым результатом осуществления комплексного подхода к реформированию общества должны быть не только улучшение соответствующих сфер общественной жизни (экономической, социальной, гуманитарной, политической и юридической) согласно определенным целям, а и создание в процессе реформ комплексной системы управления государством (КС УГ) на началах программно-целевого управления – в качестве средства поддержания и поступательного развития реформированных сфер общества.
Когда перед страной стоит жизненно важная задача и ее непременно нужно выполнить, комплексное планирование, программно-целевое управление проектами крайне необходимы. Программно-целевые методы успешно применялись на практике при осуществлении больших государственных проектов, которые нужно выполнить в кратчайший срок с гарантированным результатом и лимитом ресурсов. Вместе с тем, практика разработки и функционирования комплексных систем управления выявила недостаточность их без интегрирования – как подсистем – в систему управления более высокого уровня, в единую комплексную систему государственного управления, выявила необходимость интеграции отдельных программ и систем управления.
Следует отметить, что в теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления: правовой подход; политический подход; управленческий (менеджерский) подход. Правовой подход видит ключевые ценности государственного управления в ценности верховенства права, защите прав и свобод граждан. Политический подход считает основной задачей государственного управления максимально лучшее воплощение воли народа. В этой ситуации облегчается учет ведомствами существующих в обществе интересов, сокращаются возможности дискриминации отдельных групп населения. Управленческий подход ориентируется на такие ценности государственного управления, как еффективность, экономичность и результативность управления, формируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, получить максимальный результат при заданных затратах. Для этого подхода характерно использование понятия «государственный менеджмент» (public management).
Вместе с тем, действительно качественным будет такое государственное управление, при котором реализуются в полной мере все три названых подхода. А это практически возможно только в рамках функционирования комплексной системы государственного управления на основе программно-целевого подхода. В отсутствие такой системы управление неминуемо сводится к хаотическому набору разных функционалов, не связанных единством цели и воли функционеров государственного аппарата, а программно-целевой подход в решении важных общегосударственных задач теряет смысл.
Это со всей очевидностю подтверждается практикой. Так, в Украине за первые 12-13 лет ее независимости принято – как законы – около пятидесяти общегосударственных целевых программ в разных сферах. Из них только в сфере охраны здоровья за три года было принято пять общегосударственных программ, однако нет ни одной реализованной хотя бы наполовину. Мало этого, отсутствует вообще практика регулярного контроля и отчетов об их исполнении. Под эти программы были задействованы человеческие и материальные ресурсы, бюджетные средства, однако они мало соединены с другими многочисленными программами, и никто не отвечает за их исполнение.
Целевым ориентиром комплексной системы управления государством (КС УГ) должна служить национальная идея, на которую ориентируется и которой подчиняется управление государством, чем обеспечивается согласованная и эффективная работа всех участников национального управленческого процесса для достижения этой цели. Указанная система должна: обеспечить целенаправленность, системность и экономичность управления; воплощать прогрессивный мировой опыт и научные достижения в управлении; способствовать эффективному применению современных методов социального управления в их взаимосвязи, повышению уровня научной обоснованности управленческих решений, совершенствованию стиля руководства, повышению управленческой дисциплины и роли социальных факторов в государственном управлении обществом; рационально сочетать рекомендации и обязательные требования, соответствовать действующему законодательству.
ДОКТРИНА КАК ИСТОЧНИК СОЗДАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА.
1. В юридической науке, как явствует из энциклопедических словарей и других юридических изданий, ученые-юристы термин «юридическая доктрина» не используют, более привычен для них термин «правовая доктрина». Однако этим термином обозначают разные понятия. В одних случаях это совокупность (система) научных знаний о некотором правовом явлении, входящая в теорию права в качестве ее составляющей, а при определенных условиях может быть развита в правовую теорию с большей или меньшей степенью обобщения.
В других случаях правовая доктрина, как «совокупность научных знаний в виде идеи, концепции и т.п.», рассматривается как «важный и животворный источник права», на который ссылаются судьи при решении конкретных дел. Из этого конструируют «широкие» и «узкие» понятия правовой доктрины.
Так, например, правовая доктрина в собственном или узком понимании представляет собой «определенный вид юридического исследования и его результатов на основании применения особенного метода, состоящего в систематическом, аналитико-оценочном объяснении существенного содержания права: частного, публичного, уголовного и др. Она представлена, прежде всего, в учебниках, хрестоматиях, монографиях и комментариях к законодательству и сводится, главным образом, к интерпретации и систематизации положений действующего права (хотя может содержать ряд исторических, философских, социологических и иных ссылок)».
Юридическая доктрина Украины лишена противоречивой двухзначности, имеющейся в теоретико-правовых определениях понятия «правовая доктрина», а именно: «представленная в учебниках и монографиях», как необязательных источниках, не имеющих нормативного значения позиции властного субъекта, правовая доктрина имеет тем не менее обязательное значение для судьи при разрешении им конкретных дел.
Приобретая значение акта, принятого парламентом в контексте «Основ внутренней и внешней политики Украины», юридическая доктрина Украины содержит официальную позицию законодательного органа государства и представительного органа народа относительно правовых идей и доктринальных подходов, которыми должна руководствоваться публичная власть в процессе правотворчества и правореализации, в том числе также при разрешении конкретных дел судами.
2. Доктринально установленное определение конституционных основ развития государственности и национальной правовой системы придает юридической доктрине Украины значение официальной позиции государства относительно трактовки принципа верховенства права, закрепленного в ст. 8 Конституции Украины. Указанной позицией надлежит руководствоваться органу конституционной юрисдикции при решении вопросов официального толкования положений Конституции Украины, вопросов конституционности законов и иных правовых актов.
Одновременно следует определить механизмы сдержек и противовесов, с тем, чтобы обезопасить государственную власть от монополизации судьями Конституционного Суда трактовки принципа верховенства права. Для этого необходимо уйти от ошибочной идеи о невозможности пересмотра решений Конституционного Суда Украины и предусмотреть право ревизии некоторых его решений парламентом на основании заключения Пленума Верховного Суда о нарушении решением органа конституционной юрисдикции прав человека или трактовки принципа верховенства права вопреки юридико-доктринальному его определению. Такое правило целесообразно установить в отношении тех актов главы государства и актов правительства, в которых Конституционный Суд Украины не находит признаков их неконституционности. Таким образом будет создано определенное препятствие для оказания «гуманитарной помощи» исполнительной власти от судей Конституционного Суда Украины вопреки интересам граждан (что имеет место в существующей системе власти).
При этом необходимо обратить внимание, что в статье 150 Конституции Украины в редакции 1996 г. окончательными и не подлежащими обжалованию признавались решения Конституционного Суда Украины по вопросам, которые были предусмотрены указанной статьей. Другие решения под действие этого положения не подпадали, в отличие от редакции статьи 151-2 Конституции Украины, которой под это правило без достаточных оснований подведены все решения и заключения Конституционного Суда Украины.
Относительно законов целесообразно установить, что парламент должен обладать правом подтверждения отдельных положений законов либо законов в целом, признанных Судом не соответствующими Конституции Украины, решение о чем принимается конституционным большинством, т.е. не менее чем двумя третями его состава. Парламенту следует предоставить также конституционное полномочие толкования закона по обращению Пленума Верховного Суда Украины с обоснованием необходимости толкования и его проектом.
Указанные механизмы сдержек и противовесов следует предусмотреть в концепциях соответствующих реформ и общим образом в обновленной редакции Конституции Украины.