Коли знайомишся з існуючим в Україні законодавством про освіту, то не одразу підбереш той образ, з яким асоціюється ця сфера: «хащі», «чортополох», «гармидер» тощо. Але відчуття чогось рукотворного не давало зупинитися на одній з цих характеристик. Якось сплив у пам’яті фільм за повістю Дж. К. Джерома «Трое в лодке, не считая собаки», епізод блукання трьох друзів у лабіринті. І тоді стало зрозумілим, що нагадує сучасна система освіти, створена в Україні. У цьому вибудованому недоосвіченими «реформаторами» освітньому «лабіринті» далеко не кожний академік права знайде шлях до виходу з нього. Як казав колись один знаний мислитель, один дурень може поставити такі запитання, що і сто розумних не зможуть знайти відповідь. Тут вийшло приблизно те саме.
І тоді спало на думку поглянути на цей «лабіринт» з висоти закону, аби зрозуміти задум його деміургів.
Ідея революційних змін в освітньому просторі у владні голови, схоже, була навіяна європейською перспективою, що замаячила для нас після «майдану-14». З цього й розпочалися новації, коротка «біографія» яких розповість нам більше, ніж зміст самих «реформаційних» новел.
1. Розпочнемо «біографію» освітніх «реформ» з постанови уряду (КМУ) від 19.08.2015 р. № 656 «Деякі питання реалізації статті 54 Закону України “Про вищу освіту”» стосовно зміни порядку затвердження рішень про присвоєння вчених звань. Не пройшло й півроку, як з’ясувалося, що нові «реформатори» добряче «начудили», а тому з’являється постанова КМУ від 02.03.2016 р. № 173 «Про відновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2011 р. № 1183 та внесення до неї змін». У згаданій постанові №1183 йшлося про «затвердження зразків бланків дипломів доктора і кандидата наук та атестата старшого наукового співробітника». Щоправда, дана постанова КМУ №173 проіснувала менше 5 місяців, оскільки була визнана постановою КМУ від 27.07.2016р. № 567 «Деякі питання діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти» такою, що втратила чинність.
Уже тут постає питання: навіщо було «знечинювати» урядову постанову про бланки дипломів, яка проіснувала п’ять років, щоб через півроку провести юридичну «ексгумацію» з відновленням її дії? Юрист за освітою з 1996 р. та прем’єр за посадою п. Яценюк мав би знати, що відновити дію нечинного нормативного акта – все одно що змусити неживу кролицю розмножуватися. Та урядові юристи провели все «технічно»: з переліку постанов, що кілька місяців тому втратили чинність, просто заднім числом виключили «потрібну» постанову і «дозволили» їй діяти знову. А як застосовувати дану норму до тих відносин, що виникали та змінювалися в період нечинності цієї норми – нехай про це болить голова не у чиновників міністерства освіти, а у самих громадян та суддів.
Що було робити урядовцям, якщо в них у серпні 2015 р. забракло розуму не припиняти дію чинної на той час постанови № 1183, щоб потім у березні 2016 р. заднім числом «реанімувати» її дію? - Просто одразу, не мудруючи, ще в 2015 році внести зміни до цієї постанови і не плодити нових актів, які лише заплутали правове регулювання.
Між тим, цією "дрібничкою" фактично розпочалося зведення майбутнього освітнього «лабіринту»…
+ + +
Методу роботи над вказаним «лабіринтом» його розробників – урядових юристів і особливо апарату освітньо-наукового міністерства (далі – МОН) добре характеризує наступне. Постанова № 656, як зазначено в ній, набувала чинності (хоча правильно сказати – вводилася в дію) з 1 січня 2016 року. Відтак, в розпорядженні МОН у 2015 році був час із 19 серпня до 31 грудня, тобто майже чотири з половиною місяці, аби виправити «ляп», якого вони припустилися. Та їм знадобилося ще два місяці фактичної дії постанови, щоб у березні 2016 р. згадати про діючу з 2011 р. до кінця 2015 р. постанову № 1183 й повернутися до неї. Вочевидь, підказали практики, яким потрібно було застосовувати одну або іншу урядові постанови…
{ Щоправда, МОН надіслав до вчених рад ВНЗ та наукових установ листа про те, що з 1 січня 2016 р. набирає чинності порядок затвердження рішень про присвоєння вчених звань. У Міносвіти повідомляють, що атестаційні справи здобувачів вчених звань професора, доцента і старшого наукового співробітника, які будуть розглянуті вченими радами до 31 грудня 2015 року відповідно до Порядку присвоєння вченого звання професора і доцента, затвердженого постановою КМУ від 27.12.2008 р. № 1149, та пунктів 31-36 Порядку присудження наукових ступенів і присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника, затвердженого постановою КМУ від 24.07.2013 р. № 567, прийматимуться міністерством до 15 січня 2016 року.
Там же повідомлялося, що новий Порядок затвердження рішень про присвоєння вчених звань з 1 січня 2016 р. визначив, що вчені звання професора та доцента присвоюватимуться особам, які професійно провадять науково-педагогічну або творчу мистецьку діяльність. Звання старшого дослідника будуть присвоювати особам, які професійно провадять наукову або науково-технічну діяльність. Вчені звання присвоюють вчені ради, а їх рішення затверджує атестаційна колегія МОН.
Вчене звання професора присвоюється працівникам вищих навчальних закладів або наукових установ, які матимуть: науковий ступінь; вчене звання доцента або старшого дослідника; стаж роботи на посадах науково-педагогічних або наукових працівників; сертифікат Загальноєвропейської рекомендації з мовної освіти на рівні не нижчому В2; документи, які підтверджують міжнародний досвід кандидата на отримання звання. Також для присвоєння звання професора необхідно мати опубліковані наукові праці у виданнях, що включені до міжнародних наукометричних баз, а також мати досвід підготовки докторів філософії або кандидатів наук.
Разом з тим, вчене звання доцента буде присвоюватися працівникам вищих навчальних закладів, які мають: науковий ступінь; стаж роботи на посадах науково-педагогічних або наукових працівників; сертифікат з мовної освіти на рівні не нижчому В2; документи, які підтверджують міжнародний досвід кандидата на отримання звання. Також для отримання звання доцента необхідно мати публікації наукових праць у виданнях, що включені до міжнародних наукометричних баз.
Відповідно, вчене звання старшого дослідника присвоюватиметься працівникам ВНЗ та наукових установ, які мають науковий ступінь; стаж роботи на посадах науково-педагогічних або наукових працівників; наукові праці у виданнях, що включені до міжнародних наукометричних баз, рекомендованих МОН; сертифікат мовної освіти на рівні не нижчому В2 та документи, які підтверджують міжнародний досвід кандидата на отримання звання.
Згідно з новим порядком затвердження рішень про присвоєння вчених звань, атестаційні справи надсилаються до МОН для розгляду атестаційною колегією МОН.
Рішення вченої ради про присвоєння вченого звання набирає чинності з дати набрання чинності наказом МОН про затвердження рішення вченої ради та видачу відповідного державного документа про присвоєння вченого звання на підставі рішення атестаційної колегії МОН.
У разі недотримання вимог законодавства з питань присвоєння вчених звань атестаційна колегія МОН скасовуватиме рішення вченої ради та відмовлятиме у видачі державного документа про присвоєння вченого звання.
Державним документом про присвоєння вченого звання є атестат про вчене звання. Інформація про серію та номер атестата про вчене звання буде занесена до Єдиної державної електронної бази з питань освіти.
Особи, які отримали атестати про вчені звання до набрання чинності новим порядком затвердження рішень про присвоєння вчених звань (1 січня 2016 року) і отримують надбавку за вчене звання у розмірі, меншому за граничний розмір, за бажанням мають право пройти переатестацію з 1 січня 2017 р. відповідно до порядку, встановленого МОН.}
+ + +
Таким чином, було запроваджено нові вимоги до кандидатів на вчене звання професора, доцента та старшого дослідника (старшого наукового співробітника) щодо підтвердження знання іноземної мови та наявності «міжнародного досвіду кандидата» або публікацій у виданнях, включених до міжнародних наукометричних баз, рекомендованих МОН. Просто кажучи, освітні чиновники стали визначати, де і на яких умовах має публікувати свої праці вітчизняний вчений; а в залежності від цього вирішувати, кому присвоювати вчене звання, а кому ні, не зважаючи на науковий рівень того або іншого вченого.
А для підсилення ваги даної вимоги розділили вчених, які отримують надбавку за вчене звання, на два сорти: тих, хто отримав вчене звання за старим порядком, і тих, хто отримає його за новим порядком. Якщо бажаєш отримувати надбавку в більшому розмірі – пройди переатестацію в порядку, знову-таки встановленому МОН, інакше залишатимешся «другосортним» вченим… Той факт, що Конституція забороняє зворотну дію закону, якимось дивом випав з поля зору урядових юристів.
Так освітньо-науковою владою було зроблено рішучий крок по шляху підпорядкування наукової та освітньої діяльності бюрократичному свавіллю чиновництва МОН.
2. Далі урядовці взялися вже за саму постанову від 27.07.2016р. № 567 щодо «деяких питань діяльності» Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО). Забезпеченням якості вищої освіти уряд став перейматися майже кожні півроку (з невеликою перервою на пандемію), змінивши вказану постанову шість разів за п’ять років: 05.10.2016 (№709), 18.05.2017 (№365), 31.01.2018 (№30), 04.07.2018 (№519), 21.10.2020 (№979), 09.06.2021 (№608).
Щоправда, у 2018 р. – між 31.01. та 04.07. – урядовці встигли випустити ще постанову 25.04.2018 № 308, якою вносилися зміни до згаданої нами першою постанови від 2015 р. № 656. Ці зміни стосувалися уже не якості вищої освіти, а нового порядку затвердження рішень про присвоєння вчених звань, про який сказано вище.
У цьому «Порядку» з найбільш суттєвого було введено такі новації:
1) Дозволено присвоювати вчене звання вченим, які є інвалідами І групи, не примушуючи їх вивчати іноземну мову на рівні загальноєвропейських рекомендацій з мовної освіти або мати міжнародний досвід (який щедрий бюрократичний «гуманізм»!)
2) Встановлено вимогу - для отримання вченого звання - не просто мати наукові публікації у «наукометричних» виданнях, рекомендованих МОН, а публікувати праці в них та у виданнях іноземних держав у кількості, визначеній МОН;
3) Встановлено для отримання кандидатом вченого звання вимогу підготувати докторів філософії (кандидатів наук) у кількості, визначеній МОН, а також мати стаж роботи на посадах науково-педагогічних та/або наукових працівників, визначений МОН;
4) У разі недотримання вимог законодавства з питань присвоєння вчених звань, у тому числі за порушення академічної доброчесності, атестаційна колегія МОН скасовує рішення вченої ради та відмовляє у видачі державного документа про присвоєння вченого звання.
5) Рішення вченої ради про присвоєння вченого звання набирає чинності з дати набрання чинності наказом МОН про затвердження рішення вченої ради та видачу відповідного державного документа про присвоєння вченого звання на підставі рішення атестаційної колегії МОН.
У конструюванні «порядку» присвоєння вчених звань, відтак, МОН твердо і послідовно рушило по шляху все нових бюрократичних «ходів», закручуючи для освітян і науковців "лабіринт ходіння по муках" все більш фантазійно (витиевато).
Яке юридичне значення взагалі має рішення вченої ради про присвоєння вченого звання вченому, якщо воно не є чинним без затвердження його наказом МОН? – Не більш ніж значення юридичного факту, такого самого як настання певної дати, дорожньо-транспортна пригода, народження дитини тощо. На цей юридичний факт чиновники МОН можуть реагувати як їм заманеться, виникнення з нього правовідносин залежить від «чиновьего усмотрения». При цьому ще й науково-освітня спільнота не отримала ніяких можливостей для громадського контролю за бюрократичними «вироками» МОН. Ось така вона широка «демократія по-МОНівському»…
+ + +
Втім, усе це були тільки «ескізні начерки» (наброски) до того хитромудрого «лабіринту», конструкцію якого почала зводити освітня бюрократія. Ґрунтовне полотно «реформованої» освіти подарували суспільству парламентарі у вигляді нового Закону України «Про освіту» від 05.09.2017 р. № 2145-VІІІ, разом з яким пішов в історію попередній (ще радянський) Закон України «Про освіту» від 23.05.1991 р. № 1060-ХІІ з наступними змінами.
Треба сказати, що вказані зміни від радянського закону не залишили й сліду, оскільки вносилися спочатку двома декретами та 6 законами, а у березні 1996 р. цей закон було ухвалено в новій редакції. Втім, і до цієї редакціі впродовж 20 наступних років вносилися зміни 35 разів (остання – законом від 23.05.2017 р., тобто за три місяці до прийняття нового закону про освіту), не кажучи про два рішення Конституційного Суду України (КСУ) стосовно невідповідності Конституції деяких з цих змін.
Наведені цифри красномовно свідчать про ту «ґрунтовність» підходу, яку виявляють «реформатори» системи освіти в Україні. Законодавців, так само як і урядовців, не дуже цікавила думка наукової та освітньої спільноти щодо справді необхідних реформ спотвореної колишньої системи освіти. Принаймні, щось не дуже пригадується хоча б консультативний референдум з цих питань, або широке науково-практичне обговорення проблеми освіти в Україні з підведенням його підсумків у вигляді концепції реформування даної сфери.
Щоправда, згадують про Державну національну програму «Освіта (Україна ХХІ століття)», прийняту ще в листопаді 1993 року «з метою вироблення нової освітньої політики», в якій завданням реформування змісту освіти визначалися: − органічне поєднання у змісті освіти його загальноосвітньої та фахової складових; − вивчення української мови в усіх навчально-виховних закладах; − оптимальне поєднання гуманітарної і природничоматематичної складових освіти, теоретичних і практичних компонентів, класичної спадщини та сучасних досягнень наукової думки, зв’язок з національною історією, культурою, традиціями.
З тієї політики реалізовувалася на практиці тільки мовна політика, та й то не кращим чином, про що засвідчило прийняття Конституції України 1996 року.
Немає потреби перевантажувати голову змістом усіх тих освітніх «реформ», до яких вдавалася кожна нова влада в Україні, залишимо цю невдячну справу тим, хто виявить бажання науково дослідити практику руйнування цієї сфери життя. Для юриста тут знайдеться хіба що багато матеріалу щодо того, як не потрібно законодавствувати.
Зрештою, навіть освітній бюрократії набридло вносити зміни у «латаний-перелатаний» закон про освіту, змусивши прибрати його із чинного законодавства та ухваливши новий закон про освіту. На ньому й зосередимо увагу.
3. Насамперед, новий закон про освіту за обсягом став майже на чверть більшим від попереднього (84 статті + ще 1 стаття додаткова проти колишніх 66).
Але це дріб’язок порівняно з кількістю прикінцевих і перехідних положень нового Закону про освіту, які за своїм обсягом перевищують увесь цей Закон. Так, пунктом 4 прикінцевих і перехідних положень внесено зміни до законів України:
1) Земельний кодекс України (1 стаття);
2) «Про загальну середню освіту» (30 статей);
3) «Про позашкільну освіту» (21 стаття);
4) «Про дошкільну освіту» (25 статей);
5) «Про військовий обов’язок і військову службу» (2 статті);
6) «Про культуру» (5 статей);
7) «Про вищу освіту» (33 статті);
8) «Про ліцензування видів господарської діяльності» (1 стаття);
9) «Про наукову і науково-технічну діяльність» (2 статті). Загалом – 120 статей.
_________
У розділі ІІ нового закону про освіту встановлена структура освіти, до якої включено 1) дошкільну, 2) повну загальну середню, 3) позашкільну, 4) професійну (проф.-технічну), 5) фахову передвищу, 6) вищу, 7) освіту дорослих, 8) освіту осіб з особливими освітніми потребами, 9) інклюзивне навчання, 10) спеціалізовану освіту. При цьому стосовно дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійної, фахової передвищої та вищої освіти передбачено регулювання їх спеціальними законами.
До деяких з них (див. вище) зміни внесено через прикінцеві положення даного закону (а фактично ухвалено їх у новій редакції), а не окремими законами про внесення змін до цих законів, чим істотно ускладене їх застосування.
Натомість закон про професійну (професійно-технічну) освіту залишився без змін у редакції закону № 103/98-ВР від 10.02.1998 р. (зміни до якого щодо окремих аспектів процедури ліцензування внесено лише два місяці тому – 10.04.2023 р.).
А от спеціальний закон про фахову передвищу освіту (обсягом 82 статті!) № 2745-VІІІ ухвалено лише через два роки, а саме 06.06.2019 р., однак його уже встигли змінити за цей час 13 разів (1 раз у 2019, 2 – у 2020, 4 – у 2021, 4 – у 2022, 2 рази у 2023 році).
Освітні «реформатори» в парламенті, схоже усе ще не зрозуміли, що чим більше статей закладати в законопроект, тим частіше доведеться вносити зміни в ухвалений закон.
Не звертаючись тут до усіх видів освіти, встановлених законом, поглянемо лише на спеціалізовану освіту, зокрема, на так звану «освіту наукового спрямування».
Стаття 21. Спеціалізована освіта
1. Спеціалізована освіта - це освіта мистецького, спортивного, військового чи наукового спрямування, яка може здобуватися в рамках формальної, неформальної, інформальної освіти, спрямована на здобуття компетентностей у відповідній сфері професійної діяльності під час навчання у безперервному інтегрованому освітньому процесі на кількох або всіх рівнях освіти та потребує раннього виявлення і розвитку індивідуальних здібностей.
Держава створює умови для здобуття освіти мистецького, спортивного, військового та наукового спрямування, у тому числі в закладах спеціалізованої освіти всіх рівнів.
5. Освіта наукового спрямування - це вид спеціалізованої освіти, що базується на дослідно-орієнтованому навчанні, спрямований на поглиблене вивчення профільних предметів та набуття компетентностей, необхідних для подальшої дослідно-експериментальної, конструкторської, винахідницької діяльності.
Освіта наукового спрямування здобувається на двох рівнях:
базова освіта наукового спрямування здобувається у спеціалізованих закладах одночасно з базовою середньою освітою та полягає в набутті здобувачем початкових компетентностей для дослідно-експериментальної, конструкторської, винахідницької та раціоналізаторської діяльності;
профільна освіта наукового спрямування здобувається у спеціалізованих закладах одночасно з повною загальною середньою освітою та орієнтована на продовження навчання на наступних рівнях освіти.
Особи, які здобувають освіту наукового спрямування у закладах спеціалізованої освіти наукового профілю одночасно з базовою середньою освітою та повною загальною середньою освітою, безоплатно забезпечуються місцями у гуртожитках, харчуванням, навчальним обладнанням та стипендіями згідно з положеннями про заклади спеціалізованої освіти наукового профілю.
Положення про заклади спеціалізованої освіти наукового профілю затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Держава створює умови для залучення учнівської молоді до наукової і науково-технічної діяльності, у тому числі через систему закладів спеціалізованої освіти наукового профілю, зокрема Малу академію наук України, статус та засади діяльності якої визначаються Законом України "Про наукову і науково-технічну діяльність".
6. Стандарти спеціалізованої освіти, крім стандартів вищої освіти, затверджуються центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у відповідних сферах.
7. Заклади спеціалізованої освіти здійснюють освітню діяльність за власними освітніми програмами, у тому числі наскрізними, або типовими освітніми програмами, що затверджуються центральними органами виконавчої влади, до сфери управління яких належать відповідні заклади освіти.
Акредитація освітніх програм спеціалізованої освіти, інституційний аудит та/або інституційна акредитація закладів спеціалізованої освіти здійснюються з обов’язковим залученням представників відповідної сфери.
Здобувачі спеціалізованої освіти, які здобувають освіту за наскрізними освітніми програмами, вступають на наступний рівень освіти в порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки за погодженням з центральними органами виконавчої влади, до сфери управління яких належать відповідні заклади освіти.
8. Фінансування здобуття спеціалізованої освіти здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, у тому числі шляхом надання освітніх субвенцій місцевим бюджетам, коштів місцевого бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством.
+ + +
Варто сказати, що «спеціалізована освіта наукового спрямування» (СОНС) – це «ноу-хау» чергового закону про освіту. У попередньому законі структура освіти була простішою і включала дошкільну, загальну середню, позашкільну, професійно-технічну, вищу, післядипломну освіту, аспірантуру, докторантуру, а також самоосвіту. Як бачимо, СОНС у цій структурі освіти відсутня. Не інакше, нові «реформатори» вирішили посилити кадрове забезпечення вітчизняної науки, готувати з дитинства не лише кваліфікованих спеціалістів-практиків, а й нових менделєєвих і резерфордів.
Як СОНС має готувати майбутні кадри для вітчизняної науки? – Базуючись на «дослідно-орієнтованому навчанні». Судячи з того, що метою такої освіти є набуття молоддю «компетентностей, необхідних для подальшої дослідно-експериментальної, конструкторської, винахідницької та раціоналізаторської діяльності», мова йде передусім про науково-технічну спеціалізацію, а не про підготовку майбутніх філософів, гуманітаріїв тощо.
При цьому СОНС розділили на два рівні – базову, яка «здобувається у спеціалізованих закладах одночасно з базовою середньою освітою» для набуття «початкових компетентностей», та профільну, яка «здобувається у спеціалізованих закладах одночасно з повною загальною середньою освітою та орієнтована на продовження навчання на наступних рівнях освіти». Простіше кажучи, до базової та повної середньої освіти додається наукова спеціалізація учнівської молоді.
Діяльність закладів СОНС регламентується урядом, звичайно, за поданням МОН. Держава створює умови для залучення учнівської молоді до наукової і науково-технічної діяльності, у тому числі через систему закладів спеціалізованої освіти наукового профілю, зокрема Малу академію наук України, статус та засади діяльності якої визначаються Законом України "Про наукову і науково-технічну діяльність".
Далі в законодавстві повинно було бути продовження наукової спеціалізації учнівської молоді на рівні вищої освіти, тобто наукова спеціалізація студентської молоді. Однак хоча у загальному законі «Про освіту» сказано, що «вища освіта забезпечує фундаментальну наукову, професійну та практичну підготовку, здобуття громадянами ступенів вищої освіти відповідно до їх покликань, інтересів і здібностей, удосконалення наукової та професійної підготовки, перепідготовку та підвищення їх кваліфікації» (ст. 42), там же встановлено, що «вища освіта здійснюється на базі повної загальної середньої освіти». Тут уже про СОНС якось «забули». Можливо, тому, що спеціалізовану освіту – як «освіту мистецького, спортивного, військового чи наукового спрямування» (ст. 21) – не вважають за самостійну структурну одиницю освітньої сфери?
{ Як на мене, для незаможної держави, в якій часто не вистачає коштів на загальну безоплатну освіту, не було потреби створювати систему закладів СОНС. Достатньо було з учнів загальноосвітніх шкіл формувати на добровільній основі групи наукової спеціалізації, які прикріплювати до наукових установ для участі учнів у науково-дослідній роботі цих установ. Форми роботи мали б визначати самі наукові установи (залучення до виконання НДР, участь у публікаціях тощо). А за результатами видавати їм відповідний атестат, який дає учню – випускнику школи переважне право на отримання вищої освіти, зокрема, в системі Малої академії наук України. А уже «особливо обдарованим студентам забезпечувати навчання та стажування за індивідуальними планами, встановлення спеціальних державних стипендій, створення умов для навчання за кордоном». Це до слова…}.
_____
При цьому в систему освіти законодавець включає одночасно з навчальними закладами також наукові установи, тобто структури, суттєво різні за характером їх діяльності – освітньої та наукової, про що свідчить уже відмінність їх назви: «заклади» та «установи». Тому, мабуть, не зайвим було б визначитися з термінами «освітня діяльність» та «наукова діяльність», котрі здійснюються суб’єктами відповідно освітньої та наукової діяльності.
У ст.1 чинного закону «Про освіту» надано такі визначення термінів:
- освітня діяльність – діяльність суб’єкта освітньої діяльності, спрямована на організацію, забезпечення та реалізацію освітнього процесу у формальній та/або неформальній освіті;
- освітній процес – система науково-методичних і педагогічних заходів, спрямованих на розвиток особистості шляхом формування та застосування її компетентностей;
- заклад освіти – юридична особа публічного чи приватного права, основним видом діяльності якої є освітня діяльність;
- здобувачі освіти – вихованці, учні, студенти, курсанти, слухачі, стажисти, аспіранти (ад’юнкти), докторанти, інші особи, які здобувають освіту за будь-яким видом та формою здобуття освіти.
{ Щоправда, 30.03.2021 р. законом №1369-ІХ з числа здобувачів освіти виключили докторантів, до когось нарешті дійшло, що докторантура – це сфера не освітньої, а наукової діяльності. Черга тепер за переведенням у наукову сферу аспірантів }
Щодо термінів «наукова діяльність» і «наукові установи», то їх визначенню в ст.1 цього Закону місця не знайшлося. Як не фігурують ці терміни у визначенні системи освіти («система освіти – сукупність складників освіти, рівнів і ступенів освіти, кваліфікацій, освітніх програм, стандартів освіти, ліцензійних умов, закладів освіти та інших суб’єктів освітньої діяльності, учасників освітнього процесу, органів управління у сфері освіти, а також нормативно-правових актів, що регулюють відносини між ними»).
Та й термін «спеціальні закони» (закони "Про дошкільну освіту", "Про повну загальну середню освіту", "Про позашкільну освіту", "Про професійно-технічну освіту", "Про вищу освіту") не включає в себе спеціального закону про наукову діяльність; вказаний закон належить до законодавства не про освіту, а про науку.
+ + +
4. Справді, навіщо шукати визначення терміна «наукова діяльність» у законі «Про освіту», коли на час його прийняття уже діяв Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 26.11.2015 р. № 848-VIII? Правда, за сім років його дії в закон вносили зміни 18 разів, тобто в середньому 2,5 рази на рік, а в 2022 році – навіть тричі за один місяць, в т.ч. двічі – в один день! Та «закон є закон», скільки б разів на день його не змінювали…
А у ст.1 цього закону міститься таке визначення терміна «наукова діяльність»:
«12) наукова діяльність – інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх застосування, основними видами якої є фундаментальні та прикладні наукові дослідження».
Визначення, звичайно, не тягне на «класику», та яке уже є… Принаймні, на перший погляд помітна відмінність від значення терміна «освітня діяльність». Хоча, з іншого боку, освітня діяльність ніби також є «інтелектуальною творчою діяльністю», так само «спрямована на одержання нових знань та (або?) пошук шляхів їх застосування». Залишається специфіка наукової діяльності у вигляді її «видів» – фундаментальних та прикладних наукових досліджень. Отже, поняття наукової діяльності звелося до банальної тавтології: наукова діяльність – це наукові дослідження.
Таке визначення нічого не дає ні розуму, ні серцю, а засвідчує лише очевидну безграмотність авторів закону та їх потуги надати йому «наукової солідності». Могли для інтересу погортати підручники з наукознавства, а не вигадувати казна що… Тоді, можливо, сформулювали хоча б таке визначення: «Наукова діяльність – особливий вид суспільної діяльності, спрямованої на вироблення знань про об’єктивні закони дійсності та визначення форм і шляхів практичного застосування цих знань». А сформулювавши його, почали врешті-решт розрізняти наукову та освітню сфери за чітким критерієм.
{ Взагалі, визначення термінів у законах – це та техніко-юридична проблема українського законодавця, якої він, схоже, досі не второпав. У радянські часи визначення термінів у законах мало місце у двох випадках: 1) якщо термін не є загальновідомим (наприклад, «оферта», «акцепт», «лізинг» тощо, або 2) якщо загалом відоме або багатозначне слово використовується у даному конкретному законі в спеціальному значенні (наприклад, «доход», «прибуток» тощо у податковому законодавстві). А давати «наукові» визначення на кожному кроці – це уже нездорове захоплення, часто від манії «наукової величі». Пригадую, колись на юридичному факультеті один викладач («не из нашего района») дисципліни «земельне право» давав наступне визначення: «Лес – это совокупность отдельно рядом стоящих деревьев». У нього я студентом отримав єдину оцінку «2» за увесь курс навчання, яку потім виправив на оцінку «4». Це був, мабуть, справедливий викладач.}
У законі № 848-VIII про наукову діяльність є ще й такі визначення термінів, які нам знадобляться для дальших роздумів:
«2) аспірант – вчений, який проводить фундаментальні та (або) прикладні наукові дослідження у рамках підготовки в аспірантурі у закладі вищої освіти/науковій установі для здобуття ступеня доктора філософії;
4) вчений – фізична особа, яка проводить фундаментальні та (або) прикладні наукові дослідження і отримує наукові та (або) науково-технічні (прикладні) результати;
7) докторант – вчений, який проходить підготовку в докторантурі наукової установи (закладу вищої освіти) для здобуття наукового ступеня доктора наук;
11) молодий вчений – вчений віком до 35 років включно, який має вищу освіту не нижче другого (магістерського) рівня, або вчений віком до 40 років включно, який має науковий ступінь доктора наук;
До цього зауважимо, що парламентарі останнього скликання критично поставилися до визначення термінів «докторант» і «молодий вчений» їхніми попередниками, котрі приймали закон, і це трактування змінили законом від 03.09. 2020 р. №870-ІХ.
{Нагадаємо: перша редакція була такою: «7) докторант – науковий або науково-педагогічний працівник, який проводить фундаментальні та (або) прикладні наукові дослідження у рамках підготовки в докторантурі у вищому навчальному закладі (науковій установі) для здобуття ступеня доктора наук».
«11) молодий вчений – вчений віком до 35 років, який має вищу освіту не нижче другого (магістерського) рівня, або вчений віком до 40 років, який має науковий ступінь доктора наук або навчається в докторантурі»}.
Логіка цих визначень «зашкалює»… Як можна було прирівняти 40-річного доктора наук до 25-річного початківця-аспіранта? Яке значення, крім вікової різниці, має слово «молодий» для характеристики вченого? Коли виходити з існуючих зараз вимог щодо кількості публікацій для захисту докторської дисертації, то усіх "новоспечених" докторів наук треба буде визнати «ветеранами науки»…
Якщо так необхідно було законодавчо підтримати наукову молодь з її участю у радах молодих вчених (ст. 24 закону), то для визначення вченого як «молодого» достатньо було просто встановити вік до 35 років та незначний стаж наукової роботи в якості вченого (ст. 35 закону). Наприклад, визначити, що «молодим вченим» визнається вчений віком до 35 років, який має стаж наукової роботи до 5 років.
_____
Можливо, дехто вважатиме цей термінологічний екскурс не вартим уваги з «висоти» задуму творців «освітньої революції». Тому нам доведеться пояснити, чому важливо звертати увагу на законодавче визначення термінів. Справа в тому, що за кожним терміном стоїть поняття, без якого марно братися за будь-яку справу, тим більш за таку важливу як розбудова освіти, науки, взагалі братися за державне управління будь-якою сферою без поняття про неї.
{ У цьому переконує приклад підготовки опублікованого на цьому сайті проекту закону «Про фізичну культуру і спорт». У чинному законодавстві саме через відсутність чіткого розмежування поняття «фізична культура» та поняття «спорт», як кажуть, «змішались в купу коні й люди»; і як наслідок, сфера фізичної культури залишилася без належної організації державного управління нею. Замість того, аби за мінспортом залишити управління спортом, як суспільним інститутом, а неінституційну сферу фізичної культури віддати у відання міністерства охорони здоров’я, до якої ця сфера ближча за своїм поняттям, зробили цю сферу фактично «сиротою», якою ніхто у державі не опікується належним чином. Звідси й маємо проблему нездорового суспільства…}
Те саме має місце зі сферами освіти й науки, які в уяві «реформаторів» цих сфер являють такі собі «сполучені посудини», в яких один зміст переливається в інший. Звідси й дифузія «докторантів» із здобувачів освіти в науку, сприйняття їх то як суб’єктів освіти, то як учених. А якщо це не суб’єкти освіти, то, очевидно, належить шукати специфіку підготовки вченого, а не робити з нього повторно студента. А все тому, що немає ясності в поняттях про сфери освіти й науки.
Хто не вірить, звернемося до закону «Про освіту», ст. 81 якого називається «Державно-приватне партнерство у сфері освіти і науки». Тут чорним по білому записано – «сфера освіти і науки», тобто одна сфера, а не дві окремі галузі державного управління.
У законі про вищу освіту ст. 65 присвячена науковій і науково-технічній діяльності у закладах вищої освіти. «1. Наукова, науково-технічна та інноваційна діяльність у закладах вищої освіти є невід’ємною складовою освітньої діяльності і провадиться з метою інтеграції наукової, освітньої і виробничої діяльності в системі вищої освіти. Провадження наукової і науково-технічної діяльності університетами, академіями, інститутами є обов’язковим». А тут уже прямим текстом сказано, що освітня діяльність включає в себе наукову діяльність.
От і спробуй тут розібратися в поняттях: де освіта, а де наука… З цього й такий стан управління тією й іншою галузями, а за ним і такий стан самих цих сфер.
Взагалі освітня сфера (яку в законі названо "системою") ніяк не може визначитися з власною структурою. Так, ухвалений 01.07.2014 р. закон «Про вищу освіту» виключив аспірантуру і докторантуру із загальної освітньої структури та перевів їх у категорію різновидів вищої освіти. Хоча, якщо рахувати дані інститути за сферою освіти, то більш логічним було зарахувати їх до післядипломної освіти (або «освіти дорослих»), якщо вже «післядипломна освіта – це спеціалізоване вдосконалення освіти та професійної підготовки особи шляхом поглиблення, розширення та оновлення її знань, умінь і навичок на основі здобутої раніше вищої освіти (спеціальності) або професійно-технічної освіти (професії) та практичного досвіду»).
Знайти вихід із цього освітнього «лабіринту» – не вистачить ніякої найвищої освіти…
+ + +
5. А проте освітні (не плутати з освіченими) чиновники, прикриваючись гаслами «демократизації» та «академічної свободи», продовжують ускладнювати «лабіринт» вітчизняної освіти, наповнюючи законодавство новими нормативними «перлами». І от уже в законі «Про освіту» знаходимо статтю 42 такого змісту:
«Стаття 42. Академічна доброчесність
1. Академічна доброчесність – це сукупність етичних принципів та визначених законом правил, якими мають керуватися учасники освітнього процесу під час навчання, викладання та провадження наукової (творчої) діяльності з метою забезпечення довіри до результатів навчання та/або наукових (творчих) досягнень.
2. Дотримання академічної доброчесності педагогічними, науково-педагогічними та науковими працівниками передбачає:
посилання на джерела інформації у разі використання ідей, розробок, тверджень, відомостей;
дотримання норм законодавства про авторське право і суміжні права;
надання достовірної інформації про методики і результати досліджень, джерела використаної інформації та власну педагогічну (науково-педагогічну, творчу) діяльність;
контроль за дотриманням академічної доброчесності здобувачами освіти;
об’єктивне оцінювання результатів навчання.
3. Дотримання академічної доброчесності здобувачами освіти передбачає:
самостійне виконання навчальних завдань, завдань поточного та підсумкового контролю результатів навчання (для осіб з особливими освітніми потребами ця вимога застосовується з урахуванням їхніх індивідуальних потреб і можливостей);
посилання на джерела інформації у разі використання ідей, розробок, тверджень, відомостей;
дотримання норм законодавства про авторське право і суміжні права;
надання достовірної інформації про результати власної навчальної (наукової, творчої) діяльності, використані методики досліджень і джерела інформації.
4. Порушенням академічної доброчесності вважається:
академічний плагіат - оприлюднення (частково або повністю) наукових (творчих) результатів, отриманих іншими особами, як результатів власного дослідження (творчості) та/або відтворення опублікованих текстів (оприлюднених творів мистецтва) інших авторів без зазначення авторства;
самоплагіат - оприлюднення (частково або повністю) власних раніше опублікованих наукових результатів як нових наукових результатів;
фабрикація - вигадування даних чи фактів, що використовуються в освітньому процесі або наукових дослідженнях;
фальсифікація - свідома зміна чи модифікація вже наявних даних, що стосуються освітнього процесу чи наукових досліджень;
списування - виконання письмових робіт із залученням зовнішніх джерел інформації, крім дозволених для використання, зокрема під час оцінювання результатів навчання;
обман - надання завідомо неправдивої інформації щодо власної освітньої (наукової, творчої) діяльності чи організації освітнього процесу; формами обману є, зокрема, академічний плагіат, самоплагіат, фабрикація, фальсифікація та списування;
хабарництво - надання (отримання) учасником освітнього процесу чи пропозиція щодо надання (отримання) коштів, майна, послуг, пільг чи будь-яких інших благ матеріального або нематеріального характеру з метою отримання неправомірної переваги в освітньому процесі;
необ’єктивне оцінювання - свідоме завищення або заниження оцінки результатів навчання здобувачів освіти.
5. За порушення академічної доброчесності педагогічні, науково-педагогічні та наукові працівники закладів освіти можуть бути притягнені до такої академічної відповідальності:
відмова у присудженні наукового ступеня чи присвоєнні вченого звання;
позбавлення присудженого наукового (освітньо-творчого) ступеня чи присвоєного вченого звання;
відмова в присвоєнні або позбавлення присвоєного педагогічного звання, кваліфікаційної категорії;
позбавлення права брати участь у роботі визначених законом органів чи займати визначені законом посади.
6. За порушення академічної доброчесності здобувачі освіти можуть бути притягнені до такої академічної відповідальності:
повторне проходження оцінювання (контрольна робота, іспит, залік тощо);
повторне проходження відповідного освітнього компонента освітньої програми;
відрахування із закладу освіти (крім осіб, які здобувають загальну середню освіту);
позбавлення академічної стипендії;
позбавлення наданих закладом освіти пільг з оплати навчання.
7. Види академічної відповідальності (у тому числі додаткові та/або деталізовані) учасників освітнього процесу за конкретні порушення академічної доброчесності визначаються спеціальними законами та/або внутрішніми положеннями закладу освіти, що мають бути затверджені (погоджені) основним колегіальним органом управління закладу освіти та погоджені з відповідними органами самоврядування здобувачів освіти в частині їхньої відповідальності.
8. Порядок виявлення та встановлення фактів порушення академічної доброчесності визначається уповноваженим колегіальним органом управління закладу освіти з урахуванням вимог цього Закону та спеціальних законів.
Кожна особа, стосовно якої порушено питання про порушення нею академічної доброчесності, має такі права:
ознайомлюватися з усіма матеріалами перевірки щодо встановлення факту порушення академічної доброчесності, подавати до них зауваження;
особисто або через представника надавати усні та письмові пояснення або відмовитися від надання будь-яких пояснень, брати участь у дослідженні доказів порушення академічної доброчесності;
знати про дату, час і місце та бути присутньою під час розгляду питання про встановлення факту порушення академічної доброчесності та притягнення її до академічної відповідальності;
оскаржити рішення про притягнення до академічної відповідальності до органу, уповноваженого розглядати апеляції, або до суду.
9. Форми та види академічної відповідальності закладів освіти визначаються спеціальними законами.
10. За дії (бездіяльність), що цим Законом визнані порушенням академічної доброчесності, особа може бути притягнута до інших видів відповідальності з підстав та в порядку, визначених законом».
Одна ця стаття «тягне» на окремий "закон"…
З таким інквізиторським уявленням про «академічну доброчесність» на ниві вітчизняної освіти й науки може взагалі не залишится доброчесних учасників освітнього процесу та навіть просто порядних вчених, оскільки будь-хто з них так чи інакше може порушити (і фактично порушує) в тих суспільних умовах, які створені в країні, одразу декілька положень даної статті закону. А враховуючи, м’яко кажучи, нікчемність багатьох з цих положень, більш-менш обґрунтоване їх застосування виключається, натомість відкрито широке поле для бюрократичного свавілля. Так на це, скаже вдумливий читач, і було розраховано!
Справді, кому вигідна така ситуація? – Звичайно, освітній бюрократії. Чим більше юридично зарегульовані суспільні відносини, тим краще для бюрократії, це її життєве середовище. У густому нормативному «павутинні» бюрократ, як той павук, знаходить свій харч. Схоже, антикорупційна експертиза при прийнятті цього закону «відпочивала», хоча та ж Європа давно «дістає» Україну вимогами щодо здійснення антикорупційних заходів…
А якщо у законі з’являються ще й відверто дурні положення, то це однозначно ознака бюрократичного втручання в законотворчість. Коли нам розказують у законі, що треба розуміти під «списуванням» (при дистанційному навчанні?), або під «хабарництвом» чи «необ’єктивним оцінюванням» (коли оцінює суб’єкт); коли вводиться поняття «академічна відповідальність», яку плутають з існуючими видами юридичної відповідальності, пропонуючи водночас ту й інші разом за одне й те саме порушення, – це точно не від великого розуму освітньої бюрократії.
Колись ми, наївні люди, вважали, що «повторне проходження відповідного освітнього компонента освітньої програми» (людською мовою – залишення школяра на другий рік в одному класі) було просто виробничою необхідністю додаткового проходження учбової програми за певний клас відсталим учнем. Раз загальна освіта обов’язкова – отже, необхідно пройти увесь курс освіти. А виявляється, мова йшла про академічну відповідальність другорічника (второгодника) за його «академічну недоброчесність»…
А якщо врахувати, що нерозумності закону, крім того, помножуються на бюрократичну ієрархію, в якій ці нерозумності на кожному нижчому ієрархічному рівні черговий бюрократ «посилює» своїм власним трактуванням закону, то страшно уявити, з якими бюрократичними викрутасами - законодавчими дурницями «в квадраті» - стикаються на практиці суб’єкти права у сфері освіти та інших сферах життя.
* * *
Де вихід з освітнього «лабіринту?»
Відверто кажучи, далі блукати цим бюрократичним «лабіринтом» чинного на сьогодні законодавства про освіту бажання немає, та й читачам навряд чи сподобається перебувати в положенні трьох героїв Дж. Джерома, які марно намагалися цілий день знайти вихід з лабіринту. Уже й так зрозуміло, що цей «лабіринт» з кожним роком тільки ускладнюється, «тупиків» у ньому ставатиме все більше.
Врешті-решт дійде до того, що бюрократичне павутиння регламентації освіти обплутає «лабіринт» так, що з нього виходу уже не буде, а тому доведеться одним махом розрубати цей клубок, «знечинити» геть усе чинне освітнє законодавство, починаючи із базового закону про освіту, та сформувати якісно нове освітнє право.
Така «законодавча революція» – єдиний спосіб розірвати те «порочне коло», в якому опиняється законодавець, прагнучи якомога ширше і водночас якомога детальніше врегулювати різні сфери суспільних відносин, про які у нього до того ж немає ясного поняття. Відтак, він, з одного боку, змушений збільшувати число законодавчих актів, з іншого – все частіше вносити зміни до чинних законів, таким чином помножуючи кількість суперечностей у законодавстві, що, своєю чергою, потребує прийняття нових законів для їх усунення, множачи законодавство уже в геометричній прогресії. Та все ж, проблема оптимального правового регулювання відповідних сфер цим не вирішується, а навпаки, тільки загострюється.
1. Не склавши попереднього більш-менш чіткого наукового поняття про освіту в якості суспільного феномена, освітні чиновники і законодавці постійно стикаються на практиці з новими теоретичними «відкриттями», якими змушені доповнювати уже існуюче законодавство про освіту, розширюючи його й без того розширений предмет. Так, у законі «Про освіту» розділом ІІ «Структура освіти» не передбачено такої освіти як духовна (або релігійна) освіта.
{ Між тим духовна освіта в Україні здійснюється в духовних навчальних закладах та у закладах вищої освіти за бакалаврськими і магістерськими програмами. Духовні освітні заклади створюються релігійними організаціями і здійснюють підготовку духовенства та служителів Церкви, зміст їхньої освіти є богословським. Серед них розрізняють богословські університети, інститути, академії, семінарії, богословські коледжі тощо. У державних та приватних вищих навчальних закладах є ліцензовані та акредитовані програми за спеціальностями «Богослов’я (теологія)».
У разі проходження в установленому законодавством порядку вищим духовним навчальним закладом процедури ліцензування та акредитації освітньої програми за спеціальністю «Богослов’я», створення та діяльності аспірантури, докторантури, спеціалізованої вченої ради цього вищого духовного навчального закладу за науковою спеціальністю «Богослов’я» – документи про вищу освіту, наукові ступені та вчені звання викладачів (педагогічних і науково-педагогічних працівників) і членів спеціалізованої вченої ради, що їх видано вищими духовними навчальними закладами, вважаються еквівалентними відповідним документам, які видаються в установленому законодавством порядку (розділ XV Закону України «Про вищу освіту»).
Документи про вищу духовну освіту, наукові ступені та вчені звання, які видані до 1 вересня 2018 року вищими духовними навчальними закладами, статути (положення) яких зареєстровані в установленому законодавством порядку, проходять процедуру державного визнання зазначених документів. Порядок державного визнання вищезазначених документів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 р. №652.}
Звичайно, законодавець не міг не знати про існування такої освітньої сфери, про яку «знає» уже й штучний інтелект, вказуючи, що в базовому законі про освіту є згадка про релігійну освіту, забезпечується свобода вибору такої освіти та недискримінація учнів на релігійній основі. Ним згадано й про закон «Про свободу совісті та релігійні організації», що закріплює право на релігійну освіту.
Власне, навіть у розділі ІІІ закону про освіту є стаття 31 «Особливості відносин між закладами освіти та політичними партіями (об’єднаннями) і релігійними організаціями». То чому ж для релігійної (духовної) освіти не знайшлося місця в структурі освіти? Як на мене, духовну освіту можна було, за аналогією з мистецькою освітою, віднести до спеціалізованої освіти й присвятити їй окрему частину ст. 21 Закону. Та цього не зроблено, оскільки у законодавця немає наукового розуміння поняття «освіта». Відтак, рано чи пізно доведеться уточнювати структуру освіти в законі, як це було зроблено раніше стосовно докторантури.
Або якийсь політик згадає про існування колись системи партійної освіти та вирішить запровадити її в своїй партії. Таке зовсім не виключено в майбутньому, адже реформування політичної системи рано чи пізно прийде до необхідності розвитку партійного будівництва. І знову доведеться деталізувати структуру освіти в законі. А за цим нові суперечності й чергові законодавчі зміни…І таких «дрібниць» будуть з часом виявляти все більше, заганяючи законодавця в згадане вище «порочне коло».
2. Вихід з лабіринту, як відомо, знаходиться там же, де й вхід до нього. Отже, для того, щоб вийти з того освітнього «лабіринту», в який завели освітню галузь «реформатори», доведеться повернутися до стартової позиції, з якої почалося руйнування вітчизняної освіти. Повернутися не з порожньою головою, а критично оцінивши практичний досвід, набутий усіма за час блукань тим «лабіринтом».
Відтак, першою умовою формування необхідної країні системи освіти має стати науково-критичне осмислення того досвіду в розвитку освіти, який було отримано за увесь цей час. Це справа, головним чином, педагогічної та юридичної науки. Національній академії педагогічних наук (НАПН) належить визначитися з філософією освіти та запропонувати суспільству якісне наукове поняття освіти – не робочу формальну дефініцію для тексту закону про освіту, а її діалектичне поняття (що це таке – можуть підказати філософи).
Не законодавець (а тим більше не освітній чиновник) має визначати наукову діяльність НАПН, а навпаки, остання повинна освічувати законодавця стосовно поняття про освітню галузь, якою держава управляє політично. НАПН має стати головною організацією, котра відповідає за наукове забезпечення управління освітою в Україні, бути розумовим центром в системі освіти.
А щодо юридичної науки (передусім, академічної), то вона відповідальна за наукову розробку і супровід того юридичного механізму, через який здійснюється державне управління освітньою галуззю та іншими сферами життя суспільства.
3. Розробка філософії вітчизняної освіти – справа фахівців у даній галузі, тому, як мовиться, не будемо «забирати у них хліб», у нас «по самі вуха» своїх – правових – питань управління освітою вистачає. Якщо говорити про юридичний механізм цього управління, то такий механізм належить визначити в контексті юридичної доктрини (див. публікації «Юридическая доктрина: понятие»).
Разом з тим, юридична наука повинна якось підсумовувати пошуки свого поняття права (які розтягнулися уже на багато століть) та, виходячи з нього, дійти розуміння понять законодавства та юридичної техніки. Дещо в цьому сенсі дає діалектична теорія права, на розвиток якої зорієнтований розділ «Диалектическая школа права», зокрема, опубліковані на сайті дисертаційні дослідження (див. рубрику «Статьи, книги, диссертации»).
На жаль, державна бюрократія і буржуазні політики не дуже зацікавлені в наукових результатах вчених-суспільствознавців, про що йшлося у матеріалі «О бедном гуманитарии замолвите слово» ("Нужна ли общественная наука буржуазному государству?").
Навіть праці з прикладних проблем законотворчості (як, наприклад, публікації М.О. Теплюка щодо визначення предмета закону як необхідної умови законотворчості) залишаються поза увагою і без реакції на них парламентарів.
А між тим, саме неякісне визначення предмета закону «Про освіту» призводить до усіх тих проблем, про які сказано вище.
+ + +
4. Тут варто сказати дещо для пояснення нашого розуміння предмета закону. Предмет закону про освіту – не абстрактні «суспільні відносини» у сфері освіти (як традиційно-догматично трактують «предмет правового регулювання»), а норми права (їх гіпотези, диспозиції, санкції) на рівні загального цих норм, яке конкретизується положеннями підзаконних актів на особливому і одиничному рівнях кожної норми (див. монографію «Галузі та інститути правової системи»).
Конституційні положення – положення законів – положення підзаконних нормативних актів різних рівнів – індивідуальні правові акти – такою є вказана конкретизація, що відбиває реальну діалектику правової норми. На її основі будується ієрархія законодавства, в якій кожному рівню відповідає свій предмет – не просто специфічна «ділянка» суспільних відносин, як вважається, а в рамках однієї й тієї самої ділянки різний рівень конкретизації, деталізації. Тут можна вказати на аналогію із зображенням географічної карти різних масштабів – аж до переходу до детального плану конкретної місцевості (або аналогію з галузі криміналістики – фотографування місця злочину від оглядового, орієнтуючого, панорамного знімка до узлового й детального).
На цій ієрархічній основі вибудовується «вертикальний» аспект структури законодавства, яким конкретизується його «горизонтальна», галузева спеціалізація. Якщо для визначення предметного поля правового регулювання освітньої галузі держава повинна отримати від науки поняття освіти в якості особливої сфери суспільних відносин, яке виділяє їх з усієї сукупності людських відносин, то для визначення предмета безпосередньо закону цього замало. Необхідно суспільні відносини сфери освіти зафіксувати на такому ієрархічному рівні, який відповідає рівню «загального».
Таким чином, у Конституції, як Основному законі, має бути про освіту декілька загальних орієнтуючих положень; у базовому законі про освіту дані положення конкретизуються так, аби позначити суттєві, ключові моменти освітньої сфери, які мають бути конкретизовані у спеціальних законах та законах інших, пов’язаних з освітньою, сфер. Цим і визначаються межі предмета базового закону про освіту.
У свою чергу, спеціальні закони освітньої сфери належить наповнювати лише такими положеннями, які стосуються відносно стійких відносин, останні уже набули практичного застосування або не змінюються від першої-ліпшої зміни суспільних умов чи індивідуальних «фантазій» суб’єктів правовідносин. Тут проходить межа між законом і указом, урядовою постановою, між законом і підзаконною нормотворчістю.
Певною мірою орієнтир для визначення предмета спеціальних освітніх законів містить ст. 92 Конституції України. Разом з тим, динамічний шар освітніх відносин має бути відданий підзаконному нормативному регулюванню уряду.
Встановити оптимальну межу між законом і підзаконною нормотворчістю – справа вкрай непроста, над вказаною проблемою уже не одне століття б’ються теоретики права. Це ключова проблема юридичної техніки, від вирішення якої залежить структурна будова і «обличчя» національного законодавства кожної країни; проте її вирішення суттєво залежить від політичного устрою конкретної країни та її правової культури.
На жаль, політичний устрій нашої держави і правова культура її законодавців такі, що усе національне законодавство давно стало асоціюватися, образно кажучи, не з упорядкованою міською парковою зоною, а з якимось заміським «сміттєзвалищем».
___
5. На те, яким предметно повинен бути базовий закон про освіту, на мій погляд, підказує практика законодавчого регулювання цієї галузі на території України півстоліття тому назад. Згадаємо вказану практику.
У 1973 р. були затверджені Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про народну освіту (далі – Основи). У 1985 р. редакцію даного закону змінили, і він зберігав чинність на момент проголошення незалежності України. Структура Основ була такою:
Преамбула (далі – мовою оригіналу):
Раздел І. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Задачи советского законодательства о народном образовании
Статья 2. Законодательство Союза ССР и союзных республик о народном образовании
Статья 3. Право граждан СССР на образование
Статья 4. Основные принципы народного образования в СССР
Статья 5. Система народного образования в СССР
Статья 6. Компетенция Союза ССР в области народного образования
Статья 7. Компетенция союзных республик в области народного образования
Статья 8. Руководство народным образованием в СССР
Статья 9. Подведомственность учебно - воспитательных учреждений
Статья 10. Условия открытия учебно - воспитательных учреждений
Статья 11. Руководство учебно - воспитательным учреждением
Статья 12. Научные основы народного образования в СССР
Статья 13. Участие предприятий, учреждений, организаций, их трудовых коллективов в развитии народного образования
Статья 14. Самообразование граждан
Раздел II. ДОШКОЛЬНОЕ ВОСПИТАНИЕ
Статья 15. Детские дошкольные учреждения
Статья 16. Задачи дошкольного воспитания
Статья 17. Педагогическое руководство детскими дошкольными учреждениями, их медицинское обслуживание
Раздел III. ВСЕОБЩЕЕ СРЕДНЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ. ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
Статья 18. Всеобщее среднее образование
Статья 19. Профессиональное образование
Статья 20. Язык обучения
Раздел IV. ОБЩЕЕ СРЕДНЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
Статья 21. Средние общеобразовательные школы
Статья 22. Главные задачи средней общеобразовательной школы
Статья 23. Трудовое воспитание и обучение учащихся
Статья 24. Внеклассная работа в общеобразовательной школе
Статья 25. Обеспечение территориальной доступности общеобразовательной школы
Статья 26. Отдельные виды общеобразовательных школ. Школы - интернаты, интернаты при школах. Детские дома
Статья 27. Средние общеобразовательные школы для работающей молодежи
Статья 28. Свидетельство о неполном среднем образовании
Статья 29. Аттестат об общем среднем образовании и свидетельство о присвоении квалификации по профессии
Статья 30. Награждение золотыми и серебряными медалями и похвальными грамотами лиц, окончивших среднюю общеобразовательную школу
Раздел V. ПРОФЕССИОНАЛЬНО - ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
Статья 31. Средние профессионально - технические училища
Статья 32. Главные задачи средних профессионально-технических училищ
Статья 33. Внеучебная работа в средних профессионально-технических училищах
Статья 34. Взаимоотношения средних профессионально-технических училищ с базовыми предприятиями
Статья 35. Право на поступление в средние профессионально-технические училища
Статья 36. Производственная практика учащихся средних профессионально-технических училищ
Статья 37. Присвоение квалификации, выдача диплома и аттестата
Статья 38. Профессионально-техническое образование работающей молодежи.
Профессиональное обучение на производстве
Раздел VI. СРЕДНЕЕ СПЕЦИАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
Статья 39. Средние специальные учебные заведения
Статья 40. Главные задачи средних специальных учебных заведений
Статья 41. Внеучебная работа в средних специальных учебных заведениях
Статья 42. Право на поступление в средние специальные учебные заведения
Статья 43. Практика учащихся средних специальных учебных заведений
Статья 44. Присвоение квалификации и выдача диплома
Раздел VII. ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
Статья 45. Высшие учебные заведения
Статья 46. Главные задачи высших учебных заведений
Статья 47. Право на поступление в высшие учебные заведения
Статья 48. Практика студентов и стажировка выпускников высших учебных заведений
Статья 49. Присвоение квалификации и выдача диплома
Статья 50. Повышение квалификации специалистов народного хозяйства
Раздел VIII. ВНЕШКОЛЬНОЕ ВОСПИТАНИЕ
Статья 51. Внешкольная воспитательная работа
Статья 52. Внешкольные учреждения
Статья 53. Организация работы по внешкольному воспитанию
Раздел IX. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ УЧАЩИХСЯ И СТУДЕНТОВ
Статья 54. Права учащихся и студентов
Статья 55. Обязанности учащихся и студентов
Раздел X. ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ КАДРЫ, ПЕДАГОГИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ.
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ РАБОТНИКОВ НАРОДНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Статья 56. Занятие педагогической деятельностью
Статья 57. Подготовка педагогических кадров
Статья 58. Подготовка научно-педагогических и научных кадров
Статья 59. Повышение квалификации и переподготовка педагогических работников
Статья 60. Профессиональные права и обязанности педагогических работников
Статья 61. Льготы и преимущества для работников народного образования
Статья 62. Обеспечение условий для выполнения педагогическими и другими работниками народного образования профессиональных обязанностей
Статья 63. Поощрения работников народного образования за особые заслуги
Раздел XI. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ РОДИТЕЛЕЙ И ЛИЦ, ИХ ЗАМЕНЯЮЩИХ, ПО ВОСПИТАНИЮ И ОБУЧЕНИЮ ДЕТЕЙ
Статья 64. Права родителей и лиц, их заменяющих
Статья 65. Обязанности родителей и лиц, их заменяющих
Статья 66. Распространение педагогических знаний среди населения
Раздел XII. УЧЕБНО - МАТЕРИАЛЬНАЯ БАЗА УЧРЕЖДЕНИЙ НАРОДНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Статья 67. Здания учебно-воспитательных учреждений
Статья 68. Развитие учебно-материальной базы учреждений народного образования Раздел XIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О НАРОДНОМ ОБРАЗОВАНИИ
Статья 69. Ответственность за нарушение законодательства о народном образовании
Раздел XIV. ПРАВО ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ПОЛУЧЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ В СССР. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ
Статья 70. Право иностранных граждан и лиц без гражданства на получение образования в СССР
Статья 71. Международные договоры
___
6. Приблизно таким уявляється базовий закон України «Про освіту» з точки зору його предмета. Тут мова не йде про його змістовне наповнення, філософію освіти; це, як уже сказано, «хліб» НАПН, справа фахівців освіти. А от з точки зору законодавчої техніки є чому повчитися сучасним законодавцям.
Звичайно, як на мене, не все є техніко-юридично досконалим і в даних Основах. Принаймні, кількість їх розділів можна було зменшити, деякі статті вмістити в інших розділах. Та не це головне, а важливо те, як на рівні «загального» має регулювати освітні відносини базовий закон про освіту.
Для пояснення сказаного наведемо кілька прикладів.
Так, у ст. 5 Основ визначено систему освіти усього з шести складових, при цьому законодавець не супроводжує останні термінологічними поясненнями, як це зроблено у чинному законі «Про освіту». Далі, ст.10 (стосовно умов відкриття учбово-виховних установ) містить лише одне речення: «Учебно-воспитательные учреждения открываются в установленном порядке с учетом потребности в них и только при наличии соответствующих зданий, учебного и другого необходимого оборудования, обеспеченности педагогическими (инженерно-педагогическими, научно-педагогическими) кадрами». При цьому тут зафіксовано всі ключові вимоги, а порядок відкриття визначить уряд своєю постановою.
Ст.11 (стосовно управління учбово-виховною установою) складається усього з трьох частин:
«1. Руководство учебно-воспитательным учреждением осуществляет соответственно заведующий, директор, ректор, который опирается в своей работе на педагогический коллектив и общественные организации.
2. Для обеспечения коллегиального рассмотрения вопросов учебной, воспитательной, методической, научной работы в учебно-воспитательном учреждении образуется педагогический совет (совет высшего учебного заведения) из числа педагогических работников, представителей общественности и представителей трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций.
3. Общественные организации и трудовой коллектив учебно-воспитательного учреждения принимают участие в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на совершенствование обучения, воспитания и культурно- бытового обслуживания учащихся и студентов, а также в решении других вопросов деятельности учебно-воспитательного учреждения».
А от сучасний вітчизняний бюрократичний законодавець останні дві статті розширив би до десяти частин кожну, щоб було «все включено», зарегульовано аж до дрібниць; а потім буде змушений щороку вносити зміни в такий закон.
Більш чітко в Основах визначений предмет закону і в галузевому аспекті. Принаймні, немає тієї мішанини сфер освіти та науки, яка має місце в чинному українському законодавстві. Так, ст.12 Основ містить усього чотири частини:
«Народное образование в СССР развивается и совершенствуется в соответствии с требованиями социально - экономического прогресса, на основе достижений науки, техники, культуры с учетом перспектив их развития. Педагогическая наука осуществляет разработку проблем народного образования во взаимосвязи с другими отраслями науки.
Головным научным учреждением, ведущим и координирующим исследования в области педагогической науки, является Академия педагогических наук СССР, которая выполняет свои задачи во взаимодействии с Академией наук СССР, другими научными, а также учебно-воспитательными учреждениями.
Исследование проблем высшего, среднего специального и профессионально-технического образования осуществляют также соответствующие научно-исследовательские учреждения и высшие учебные заведения.
Органы народного образования совместно с научно-исследовательскими учреждениями организуют внедрение достижений науки, техники, культуры в работу учебно-воспитательных учреждений».
Та цих п’яти речень достатньо, щоб чітко уявити характер відносин між наукою та освітою, педагогічної науки і практики, місце АПН у цих відносинах та функції органів управління освітою в частині впровадження досягнень науки. Тут немає й натяку на панування освітніх чиновників над педагогічною наукою.
Та й уся система державного управління розділяє галузі освіти і науки. Керують освітою та наукою різні галузеві структури – міністерство освіти та державний комітет з науки. Тому й якість спеціалізованого управління кожною сферою була вищою, а звідси й рівень освіти та науки був відповідним, не те що теперішній.
7. Для нас особливо цікавим є вирішення у ст. 58 Основ проблеми підготовки педагогічних та, особливо, наукових кадрів. Ось що було сказано в цій статті:
«Основной формой подготовки научно-педагогических и научных кадров является аспирантура, организуемая при высших учебных заведениях и научно-исследовательских учреждениях.
В аспирантуру принимаются граждане СССР, имеющие высшее образование.
Положение об аспирантуре утверждается в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР».
Законодавець, як бачимо, по-перше, розглядає аспірантуру лише в якості основної форми підготовки наукових кадрів, допускаючи й інші форми (зокрема, форму прикріплення здобувачів, яка існувала у нас раніше); по-друге, не включає аспірантуру в структуру освіти, при цьому розрізняючи науково-педагогічні та наукові кадри. Ясно, що логічну основу для такого розрізнення дає розуміння відмінності в поняттях освітньої та наукової діяльності, якого, вочевидь, немає у вітчизняних освітніх «реформаторів».
Тут ми знову і знову постаємо перед загальними питаннями, не вирішивши яких, як казав колись класик, ми постійно будемо натикатися на них при вирішенні кожного конкретного питання.
Знайти вихід навіть із того освітнього «лабіринту», який з руїн вітчизняної освіти витворила бюрократична «партія», усе ще можливо, хоч кожний її новий «реформаційний» рух буде тільки додавати руїн. Та для цього необхідно пристати до справді необхідних освітніх реформ не із заплющеними очима, тикаючись як сліпі котята у кожний закуток створеного «лабіринту», а піднятися над руїнами та критично оглянути з науково-філософської висоти усю картину освітнього буття суспільства в його загальних зв’язках з іншими сферами життя, особливо, сферою науки й підготовки наукових кадрів, а за ними підготовки «зрячих» кадрів для державного управління супільством. Не шукати закордонні «шпаргалки» для тих або інших реформ у своїй країні, а критично осмислюючи свій, а подекуди також зарубіжний досвід, включати власний розум.
Руйнування різних сфер життя країни, врешті-решт, не може йти бескінечно. Рано чи пізно настане той час, коли принцип «бюрократичні кадри вирішують усе» доведеться суспільству та державі відкинути геть і повернутися до давно забутої формули: «усе вирішують кадри».
Краще, звичайно, раніше...