Условие первое: «разобраться в понятиях».
1. Вначале о понятиях «управление государством» и «государственное управление». В первом случае «государство» выступает в качестве объекта, которым управляют некоторые субъекты; во втором случае «государство» само выступает как публично-властный субъект, осуществляющий управление.
В управлении государством могут участвовать только внешние для данного государства субъекты: политические партии, негосударственные структуры и организации (народные фронты, революционные комитеты и т.п.), госорганы высшего уровня (в федерации и конфедерации государств), международные органы и организации, иные государства (так называемое «внешнее управление») или государства-оккупанты.
Что касается государственного управления – это дело самого государства; государственное управление представляет собой опосредованное осуществление власти народа, организованного в государство, наряду и в дополнение реализации непосредственно самим народом его власти в стране.
Отсюда ясно, что граждане могут участвовать и в управлении государством, и в государственном управлении: в первом случае как члены политических партий и т.п., во втором – как представители народа и исполнители функций государства. Это нашло отражение в двух разных статьях Конституции Украины: в статье 36, согласно которой политические партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан и участвуют в выборах, и в статье 38, которая закрепила право граждан принимать участие в управлении делами государства, во всеукраинском и местном референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом все граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе и службе в органах местного самоуправления.
2. Следующее понятие «управление». Когда речь идет о государственном управлении, то «управление» означает здесь не «управление вообще» как таковое, а разновидность особенного – социального управления, одним из видов которого и является государственное управление (наряду с политическим, общественным, религиозным и др. управлением).
В отличие от управления как такового, включающего как социальное, так и техническое, биологическое и т.д. управление, которое изучает кибернетика и которое трактуют в контексте общего отношения «субъект – объект» и связи «цель – средство – результат», в социальном управлении в качестве средства выступают не только вещные факторы, но и личностный фактор, сам человек. Человек же выступает и как цель и результат управления. Поэтому связь цели и результата в социальном управлении значительно усложняется.
Не учитывая этого, нельзя понять диалектику социального управления, а значит, правильно осуществлять управленческую деятельность.
3. «Функции государства». Всякое управление вообще представляет собой способ реализации власти (власти человека над природой, техникой или людьми) и, вместе с тем, является самодеятельностью индивидов. Социальное управление характеризуется двумя противоположными моментами, способами воздействия на волю индивидов: самоуправлением и властвованием (администрированием).
Отсюда идет разделение законодательной и исполнительной «ветвей власти» в государственном управлении, а противоречие между ними призвана разрешать третья – судебная – «ветвь».
Эти три направления государственного управления являются основными функциями государства и составляют правовую форму его деятельности. Поэтому, если целью социального управления есть необходимый, с точки зрения верховной власти, общественный порядок, который достигается воздействием социального управления на волеизъявление индивидов при помощи социальных норм и разных способов их реализации, то целью государственного управления есть необходимый правовой порядок в обществе.
4. Государственное управление, как процесс, осуществляемый множеством государственных органов и должностных лиц одновременно, нельзя правильно понять без представления об «управленческом цикле», его «стадиях» и «фазах». Поскольку целевым ориентиром для функционирования государственных органов и должностных лиц есть управленческое решение, как продукт управленческого процесса, постоянно производимый и реализуемый в данном процессе, постольку осуществление последнего включает в качестве его необходимых моментов: 1) принятие управленческого решения, 2) реализацию принятого решения.
С этой точки зрения деятельность государственного аппарата (в значении всех агентов государственного управления) представляет собой однообразное беспрерывное чередование стадий принятия и реализации решений, независимо от того, идет ли речь о законодательной процедуре или принятии подзаконных актов, взыскании налога или постановлении приговора судом.
Таким образом, процесс государственного управления имеет цикличную форму и, одновременно, он представляется внутренне противоречивым: единство управленческого процесса осуществляется в его разъединенности на множество отдельных циклов управления, объединяемых в то же время какой-либо единой целью управления.
Эта диалектика управленческого цикла обнаруживает три разных момента: 1) принимаемое решение; 2) реализуемое (исполняемое) решение, и 3) опосредствующий момент приведения в соответствие принятого решения и его исполнения.
Указанные моменты представляют три этапа, или три фазы управленческого цикла, в которых функции государственного управления обретают свое бытие, так что в каждый данный момент времени любая функция управления пребывает в одной из этих фаз, осуществляясь особым способом, выступая в особой форме: как планирование – на этапе принятия решения, как организационно-исполнительное регулирование в ходе исполнения решения, и как контроль – в фазе приведения в соответствие решения и его исполнения.
Ни одна управленческая функция не осуществляется вне этих форм, а они, в свою очередь, остаются пустыми формами без их определенной функциональной направленности, которая дает планированию, организационно-исполнительному регулированию и контролю их содержательное наполнение, их предмет.
(С более детальной аргументацией названных понятий можно ознакомиться в книге «Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні», опубликованной мною в 1997 г. по итогам защиты кандидатской диссертации).
Эти определения кажутся, на первый взгляд, излишними и далекими от нужд практики. Но такой взгляд – всего лишь глупенькое мнение необразованного «практика», которого «достало» пустопорожнеее «теоретизирование» множества так называемых «ученых» и которому самому просто лень разобраться в предмете. Об этом следующая публикация.
+ + +
К о р р у п ц и я н е п о б е д и м а?
(о ключевом звене в управлении)
Понимание диалектики управленческого цикла как осуществления трех разных моментов, а именно: 1) принятие решения; 2) реализация (исполнение) решения и 3) приведение в соответствие принятого решения и его исполнения (контроль), причем последнего – в качестве опосредствующего первые два момента, сразу ставит нас перед вопросом о значении, которое принадлежит каждому из моментов в управлении государством и в государственном управлении.
Если, как учил Гегель, истина противоположностей в их опосредствовании, то ключевым звеном истинного управления следует признать третий из этих моментов, то есть момент согласования принятого решения и его исполнения – контроль. Именно на такой вывод ориентирует общественная практика, являющаяся, как известно, критерием истины.
Прежде всего, напомним подзабытое ленинское определение: «социализм – это учет и контроль». Заметим: даже не планирование, а именно контроль («учет» следует рассматривать как составляющую «контроля»); всеобъемлющий контроль в общенародном и государственном масштабе. Если капитализму общественный контроль «мешает» по определению, это «пятое колесо» в капиталистической «телеге», то социализм без такого контроля попросту немыслим. Буржуазная демократия всегда остается лживой, ни один политик никогда не исполняет своих обещаний, зачем же тогда нужен контроль их исполнения? Разве не об этом говорят факты?
Вспомним: в ходе разрушения первого социалистического государства в приоритетном порядке была ликвидирована даже не компартия, а система народного контроля. А «реформа» прокуратуры в Украине, по которой этот орган был лишен функции общего надзора, разве не из той же серии? С другой стороны, разве не о ключевом значении контроля говорит организация так называемого «внешнего управления» Украиной, когда внешние управители делают ставку на овладение правоохранительной функцией и судебной системой, на насаждение «своих» в различных «наблюдательных советах», на роль своих посольств в качестве «смотрящих» по Украине, и т.д. Даже подбрасывая вроде бы «рациональные идеи» о сокращении численности парламента, они преследуют ту же цель – сокращать повсюду общественный контроль в управлении государством. И совсем не должна удивлять нас их «забота» о борьбе с коррупцией в Украине путем создания конкурирующих между собой судов и комитетов: это также из серии ослабления контроля в управлении (по принципу: «у семи нянек дитя без глазу»).
Да, в советском обществе тоже не обходилось без взяток и вымогательств, но слово «коррупция» каждый день не резало слух простым гражданам, потому что там такого явления просто не существовало. Почему? Потому что была система народного и государственного (да еще и партийного) контроля. Мне самому довелось работать несколько лет в прокуратуре в 70-е годы, а также видеть деятельность народных контролеров на госпредприятии в 80-е. Помнится, как боялись вызова на заседание комиссии народного контроля руководители разных уровней…
Отсюда: коррупция – это система отношений, управление которыми нарушено посредство ликвидации или существенного ослабления контроля за их правовым регулированием. Это определение не претендует на научность, но оно показывает сущность коррупции как явления. Поэтому не нужно рассказывать сказки о том, что коррупция существует чуть ли не с появления человечества и что она коренится в эгоистической природе человека. Наведите порядок в системе управления – и коррупция исчезнет.
К разряду явлений искаженного управления нужно отнести и бюрократизм. Но здесь искажение в другом моменте, а не в диалектике управленческого цикла. У бюрократа, говорил В.И. Ленин, получается нечто формально правильное, а по существу – издевательство. Бюрократ может строго держаться управленческого цикла: вовремя и по инструкции планировать и принимать решения, «выполнять» их в сроки и даже тщательно «контролировать» исполнение (по этой части бюрократы вообще мастера). Здесь искажение управления не по форме, а по сути дела, искажение соотношения функции и цели управления. Иными словами, бюрократ «функционирует» не согласно с целью управления, а исключительно исходя из цели собственного самосохранения. Поэтому он исключает всякий управленческий риск, необходимый при реализации сложных целей управления.
Сказанное убеждает, по крайней мере, меня, что для постижения науки управления государством в качестве первого предварительного условия должно быть условие разобраться в понятиях; и это условие – не академическая выдумка, а практическое требование. Ибо, как говорил тот же Ленин: нет ничего практичнее хорошей теории.
+ + +
ПРОДОЛЖАЕМ РАЗБИРАТЬСЯ В ПОНЯТИЯХ
Дополнение к определению понятия «государство».
1. Как сказано выше, управление государством осуществляют внешние для соответствующего государства субъекты (политические партии, негосударственные структуры и организации – народные фронты, революционные комитеты и т.п., органы высшего уровня в объединениях государств, международные органы и организации, иные государства в случаях т.н. «внешнего управления» или государства-оккупанты).
В таком случае государство представляет объект управления, без понятия о котором определения государственного управления (функций государства, целей, методов и т.д.) лишены конкретного значения, так как они обусловлены характером данного объекта управления. Ибо, не понимая природы объекта, с которым имеет дело субъект управления, невозможно успешно им управлять. В качестве указанного объекта государство имеет для управляющего обществом субъекта значение инструмента, при помощи которого этот субъект осуществляет управляющее воздействие на данное общество.
Надо сказать, что в науке предложено немало определений понятия государства, в т.ч. таких, которые не раскрывают природу государства, а напротив, ориентируясь на различные второстепенные аспекты, скрывают его истинную сущность, дезориентируя общественную практику. Вместе с тем, на действительную природу государства наиболее четко указывает как раз его инструментальное общественное значение, о котором сказано выше.
Исходя из этого, в марксизме утвердилось следующее общее понятие государства: государство есть «машина» для поддержания господства одних классов общества над другими его классами.
Господство эксплуататорских классов обеспечивается государством как «машиной» подавления угнетаемых классов, а господство трудящихся в обществе без эксплуататорских классов обеспечивается социалистическим государством, представляющим собой «машину» поддержания в обществе господства интересов трудящихся во главе с рабочим классом.
2. Режим работы «машины» по поддержанию классового господства может быть «мягким» и «жестким», в связи с чем различают соответственно демократические и диктаторские политические режимы. Режим работы государственной «машины» может изменяться в диапазоне от «мягкой» социалистической или, к примеру, швейцарской буржуазной демократии до «жесткой» фашистской диктатуры типа нацистской Германии 30-40-х годов.
3. Будучи «машиной», объектом управления со стороны внешних для него субъектов, государство одновременно «вбирает в себя» их властную субъектность (субъективируется), утверждаясь при этом как политический субъект. Как таковой субъект, государство реализует государственное управление обществом в одной из двух организационно-государственных форм правления – монархии или республике, в той или другой конкретно-исторической разновидности последних. К разновидностям монархии в науке относят: теократическую, сословно-представительную, абсолютистскую, дуалистическую и конституционную монархии.
Различают также следующие разновидности республики: президентскую, парламентскую, смешанного типа – парламентско-президентскую и президентско-парламентскую, и наконец, советскую (не парламентарную) республику.
+ + +
Условие второе: «определиться в методах».
1. Прежде всего, необходимо уяснить, что методология имеет решающее значение в любой деятельности – научной, политической, управленческой… Она является четким объективным критерием профессионализма во всякой сфере деятельности (см.: Ющик А.И. Право Украины, 2021, №2).
Отсюда следует: чтобы действительно научиться управлять государством, требуется, во-первых, теоретически постигнуть законы развития общества и государства, социального и государственного управления, а во-вторых, правильно пользоваться методами практического осуществления указанного управления.
2. Что касается методов теоретического постижения общества и государства, речь идет, по сути, о научной методологии познания, вопросы которой излагаются в первом разделе данного сайта «Диалектическая школа права». Данная школа отстаивает исторический материализм и марксистскую методологию познания, в фундаменте которой – метод восхождения от абстрактного к конкретному. Именно при помощи названного метода формируется нами понятие юридической доктрины в данном разделе сайта.
3. Общие методы практического осуществления социального управления, а следовательно, управления государством и государственного управления, следует определять по характеру воздействия на поведение людей в их общественных отношениях, которое (воздействие) задает этому поведению то или иное целевое направление к требуемому состоянию общественного и/или правового порядка (в том числе к состоянию т.н. «управляемого хаоса», если в таковом заинтересован управляющий субъект; к примеру, «цветные революции», паника населения и т.п.).
Общие методы управления определяются исходя из действия на четыре такие «болевые точки» управляемых людей: их чувства, мысли, волю, интересы.
Отсюда и соответствующие им методы управления: 1) психологические, 2) идеологические, 3) административные, 4) экономические.
1) Психологические методы – наиболее поверхностные, так как к чувствам и эмоциям людей самый короткий путь. Но они также и самые неустойчивые, ибо настроения людей под влиянием различных факторов быстро меняются вплоть до противоположных. Именно такие методы прежде всего «срабатывают», когда в политике появляются «новые лица». Яркий пример – появление на посту генсека М. Горбачева в 1985 г., когда первые два года советские люди пребывали в состоянии эйфории от новизны впечатлений. А затем был провал перестроечной политики. Аналогичная ситуация повторилась в Украине в 2019 году с приходом во власть «новых лиц» и «несистемных» политиков. Люди нуждались в переменах и потому предложенная новой политической «командой» новизна впечатлений вызвала взрыв эмоциональной реакции избирателей – то, что назвали «мирной электоральной революцией». Народное самоуправление в данном случае было подчинено самому простому – психологическому методу, руководствуясь эмоциями, а не умом или интересами. А чем еще было руководиться людям, если в обществе отсутствуют влиятельные и понятные им политические партии, а те «идеи», которыми забивают всем головы либералы, националисты и проч., ничего кроме тумана в голове не оставляют...
2) Идеологические методы, если сказать просто, ищут отзыв в головах людей через лозунги. Когда большевики в 1917 г. выдвинули лозунги: «мир – народам!», «фабрики – рабочим!», «земля – крестьянам!», то данные лозунги выражали определенную политику относительно рабочих и крестьян, а также политику, необходимую всем слоям населения, уставшим от империалистической войны. Восприняв эти лозунги, народ поддержал революцию на много десятилетий, в том числе отстояв страну от гитлеровской агрессии. Тогда как перестроечные лозунги «демократизация общества» и «гласность» мало что говорили людям, а потому идеологические методы управления не сработали. Как не нашел отклика в Украине недавний туманный лозунг «армія, віра, мова».
3) Административные методы при отсутствии понятной обществу идеологии также не могут работать эффективно, поскольку долго направлять волю людей «без головы», без понимания политики, ради которой они вынуждены подчинять свое поведение закону вопроки собственным жизненным интересам, невозможно. Современное доказательство тому – два «майдана» в течение десяти лет, что, мягко говоря, не совсем согласуются с идеей уважения закона. Вместе с тем, административные методы являются наиболее действенными, так как воздействие непосредственно на волю человека формирует его волеизъявление и требуемое поведение управляемых, обеспечиваясь средствами государственного принуждения.
4) Экономические методы – это методы управления людьми через их интересы, как непосредственное выражение их общественных отношений. Однако интерес – категория объективная, независимая от чувств, сознания и воли человека (В науке, правда, до сих пор идут дискуссии о понятии интереса. Я определяю интерес как объективную направленность жизнедеятельности человека на изменение своей деятельностью условий существования для удовлетворения возникшей у него потребности. Эта направленность зависит от положения человека в системе общественных отношений, его социального статуса).
Если мы возьмем предпринимателя, наемного работника, государственного служащего, пенсионера, студента, политика, то у каждого разное общественное положение, которым определяются их интересы. В разных социальных условиях у каждого возникают разные потребности, а с ними – соответствующие интересы, направления их деятельной активности в части удовлетворения этих потребностей. В том числе и противоположные интересы, диктующие как взаимодействие, так и противодействия и даже конфликты. Например, антинародные интересы власть имущих сталкиваются с противоположными интересами большинства народа – и имеем соответствующее проявление народной активности в виде очередного «майдана» или «мирной электоральной революции».
Отсюда ясно, что суть экономических методов управления состоит в том, чтобы согласовывать интересы путем создания государством таких условий жизни, которые диктуют единую направленность активности как можно большего числа людей. Как заметил еще Маркс, если человек зависит от обстоятельств, значит надо сами обстоятельства сделать человечными.
С этой точки зрения нужно оценивать перестроечный миф о так называемых «рыночных» механизмах, как якобы экономических методах в противовес методам административным.
«Свободный рынок» по сути не может рассматриваться как экономический метод государственного управления уже хотя бы потому, что рынок – это сфера противостояния интересов собственников товаров. На рынке выступают не только товаропроизводители, а и трудящиеся – большинство населения, как собственники единственного, что у них есть, а именно, своей рабочей силы в качестве товара. Рынок лишь выявляет противоположность интересов капитали и труда (через уровень зарплаты и прибыли), конкуренцию капиталов между собою (через цены товаров) и конкуренцию наемных работников, и слепо регулирует их в актах обмена товаров.
К примеру, энергетический рынок Украины с заоблачными тарифами для населения показывает, как этот регулятор «работает» без государственного вмешательства (в частности, антимонопольного). Рынок не только не устраняет противоположности интересов собственников, которыми и обусловливаются в итоге банкротство и бедность одних и обогащение других, увеличение пропасти между уровнями жизни населения и кучки олигархов; он, рынок, напротив того, способствует увеличению этой социальной пропасти. С таким «управлением» мы можем вообще утратить свою страну.
+ + +
Условие третье: «нацеленность на результат».
1. Управление реализуется в контексте связи «цель – средство – результат» и постольку оно по самой своей природе предполагает нацеленность на некоторый результат. Отсутствие такой нацеленности превращает процесс управления в бессодержательное пустое функционирование занятых указанным процессом лиц.
Поэтому для реализации управления государством и государственного управления необходимым предварительным условием является целевая установка субъекта управления – тот результат, который должен быть получен посредством процесса управления, с одновременным определением критериев, по которым оценивается эффективность управления в отношении полученного результата.
2. Независимо от характера избранной цели управления, нацеленность на ее достижение предполагает комплексное использование всех методов управления, с акцентом на ту или другую категорию методов в зависимости от управленческой ситуации. При этом устойчивость и результативность социального управления в решающей степени зависит от устойчивого социально-экономического развития общества и обеспечения его расширенного воспроизводства.
Это значит, что решающая роль среди методов управления принадлежит экономическим методам. Чем более широкий круг интересов согласуется через социальное управление, тем это управление результативнее и устойчивее.
Отсюда значение демократии для дальнейшего развития человечества.
+ + +
Условие четвертое: «самоопределение каждого».
1. Современный затянувшийся мировой кризис означает кризис управления, который невозможно будет преодолеть, не изменив подходы к управлению. Так называемый «управляемый хаос», повсеместно организуемый в современном мире, на деле есть отказ от управления, как целесообразной организации поведения людей в рамках национальных государств, с разрушением в них социального и правового порядка и подчинением их стихии процессов, инициируемых в мировом масштабе частными лицами, обладающими финансовыми, информационными и военными ресурсами, в их эгоистических интересах. Политическое управление по принципу «разделяй и властвуй» исчерпало себя, породив кризис управления во всем мировом сообществе.
2. Преодоление кризиса управления требует сменить устаревший принцип на противоположный, подчиненный не разъединению, а согласованию интересов возможно большего количества людей. Отсюда необходимость самоопределения каждого в направлении общих интересов всех или большинства людей, а не подчинение собственным эгоистичным интересам или частным интересам кучки власть предержащих. Это самоопределение требует политического объединения людей, самоорганизацию их в партии, представляющие большинство общества и выступающие как авангард этого большинства.
3. Политические партии (какими бы карикатурными ни казались они сегодня обывателю, часто вполне справедливо), есть выработанный практикой социально-политический институт, через который каждый реально может осуществить свое самоопределение и вместе и сообща с другими стать действительным субъектом управления государством и участником государственного управления.
4. В качестве субъекта управления государством коллективный разум и коллективная воля партийной организации могут и обязаны не только указывать государству цели управления (формировать политику), но и определять методы государственного управления применительно к реализации данных целей, в том числе разрабатывать научные основы управления и развития государственности, формулировать соответствующую юридическую доктрину.
---
(Понятию и основным положениям юридической доктрины Украины, в которых так или иначе учтены изложенные соображения, посвящается отдельный раздел настоящего сайта).
+ + +
Условие пятое: "научная критика теории управления государством" (о "больном" государстве, его "больной" диагностике и новых подходах к государственному управлению)
Великие философы и исследователи государственного управления эпохи Возрождения и эпохи Просвещения, отмечено в литературе, не имели ни методологии, ни информационных средств, ни права безнаказанно выражать свое мнение, отличающееся от предписаний власти и настроенного ею общества. Поэтому их суждения сегодня требуют нового осмысления.
Попытки постичь природу государства делались с давних времен. Однако до сих пор даже в современном, казалось бы, всесторонне изученном мире, постоянно происходят неожиданные события, вызывающие огромные материальные потери и массовую гибель людей. Это ли не свидетельство, что до сих пор не удалось понять природу государей и государства, чтобы предвидеть его развитие. Мощные силы государств и мирового сообщества нередко оказываются бессильными предвидеть и предотвратить кризисы и катастрофы. Немало современных философов и политических авторов убеждают, что так было во все исторические времена, но будет хуже, поскольку мир приближается к «концу идеологии», «концу истории», «концу цивилизации» и т.д.
О том, что может современное мышление предложить для лечения старых болезней государства, какие результаты могут принести новые средства, созданные на основе научных знаний, взамен конкурсу авторитетов или откровений мистиков, размышляют в своей книге о «болезнях» государства и их диагностике доктор технических наук, профессор С.Я. Куриц и доктор юридических наук, профессор В.П. Воробьев (БОЛЕЗНИ ГОСУДАРСТВА (диагностика патологий системы государственного управления и права). М.: Изд-во МГИМО-Университет», 2009. 472 с.)
----------
Во Введении авторы отмечают, что заклинания не могут убедить науку, которая не принимала высказывания авторитетов в качестве доказательств истины. Наука не может признать обоснованным объяснение, даже сопровождаемое обилием достоверных фактов: «Государство, писал Гегель в 1820 году, нуждается ... в глубоком образовании и понимании и требует удовлетворения этой потребности от науки». Сегодня ответственные за судьбы своих народов «государи», не получая от науки надежных инструментов прогноза будущего, обречены на закладку резервов («на всякий случай»), а при их нехватке — на выполнение быстрых и тривиальных, а порой неосмысленных действий по устранению лишь последствий кризисов и катастроф.
Но и эти действия не избавляют от повторения в будущем с еще большими потерями и человеческими жертвами и к тому же еще больше осложняют настоящее. Известно, что судьбы государства и качество жизни его граждан зависят от решений, которые принимает и реализует система государственного управления в форме законов, постановлений исполнительной власти, приговоров суда и иных государственных актов. Эта зависимость существует и в тех случаях, когда граждане вынуждены «обходить» государственные решения. Такое положение сохраняется и в государствах, где власть свободно, демократическим путем, избирается гражданами и подконтрольна своим избирателям, и, вероятно, не исчезнет, когда само государство переродится в централизованный орган гражданского управления.
Понятно, что государственное решение должно отражать действительные отношения граждан между собой, отношения с системой государственного управления и последней с другими государствами и мировым сообществом и всех вместе с окружающей средой. По своей сути решение - это видение желательного будущего, каким оно представляется из настоящего. Но будущее не похоже на настоящее, особенно при нарастающей скорости изменений, которые несут научно-технический прогресс, прогресс менеджмента и маркетинга, а конкретные детали будущего, составляющие суть управленческого решения, и вовсе не имеют ничего общего с прошлыми деталями. Однако до сих пор неясно не только будущее, но и настоящее состояние государства, поскольку существующее объяснение источников проблем, кризисов и конфликтов «не только не касается субстанции вещей, но даже не подозревает о ее существовании...» (Гегель «Философия права»).
Вследствие этого оказывается невозможным понять природу связи нынешнего с будущим. Единственным фактором, определяющим настоящее и будущее государства, остаются решения, которые принимает человек, выступающий в роли «государя» и его окружения; иногда его субъективные предпочтения могут исказить даже объективные представления о действительности. Отсюда вытекает, что в существующих условиях государственное решение не всегда адекватно, и власть обречена на принятие решений a-posteriori, пытаясь устранить ошибки прошлого, которые уже принесли потери.
Может ли быть устранена неопределенность государственного решения, а граждане и государство избавлены от страхов по поводу неопределенного настоящего и непредсказуемого будущего? Зная ответ Гегеля о том, что философы обосновывали право «на субъективных целях и мнениях, на субъективном чувстве и частном убеждении, ведущих к уничтожению как внутренней нравственности, добропорядочности и совести, любви и права в отношениях между частными лицами, так и публичного порядка и государственных законов», мы все же решили поискать современный вариант ответа.
Настоящая книга представляет попытку дать методические инструменты для диагноза глубинных причин неопределенности решений, принимаемых в государственном управлении и праве, устранение которых позволило бы построить надежный прогноз будущего состояния государства, открыть возможность предотвращать или своевременно разрешать проблемы, кризисы и конфликты, представляющие болезни государства.
Поиск глубинных причин (субстанциональных оснований по Канту) неопределенности государственного решения проводился на основе анализа принципов управления в природе и человеческом обществе, объединяемых системным подходом. Установлена органическая связь государства с другими видами организаций, в которых применяются идентичные управленческие функции и структуры. Открылась возможность использовать для поиска средств лечения болезней государства достижений различных отраслей знаний: философии, менеджмента и маркетинга, различных отраслей права, естествознания и социальных наук, медицины и техники, между которыми ныне существуют идеологические и языковые барьеры. Наконец, получены доказательства существования глобального противоречия в развитии государства.
В природе доминирует принцип управления, сохраняющий жизнь только тем особям, которые могут адаптироваться в среде, т.е. способны минимизировать расход ресурсов на достижение конечного результата. Человеческому обществу более соответствует принцип справедливости, т.е. оно выбирает решения о минимизации расходования ресурсов с учетом потребностей всех членов общества, в том числе неспособных к производительному труду. И это противоречие сопровождает любой акт принятия и исполнения государственного решения, отражая противоположность интересов государя, возглавляемого им общества и отдельного человека.
Рассмотрение огромной массы разнохарактерной информации стало возможным благодаря современной методологии системного подхода с его видением целостности, а также человеческому изобретению — интернету, предоставившему доступ к неограниченному количеству источников человеческой мудрости и фактов.
На основе этих предпосылок в исследовании предприняты попытки получения нетривиальных результатов. Создан метод диагностики системы государственного управления, который позволил выявить патологии компонентов и связей (отсутствие или неспособность выполнять свою функцию), возникающие при рождении (провозглашении) и в процессе функционирования государства.
В частности, устранена возможность появления диктатуры при президентском правлении, которая не обеспечивается при разделении ветвей власти с механизмом сдержек и противовесов; устранено противоречие между высшим субъектом управления и сувереном, постулирующим цель государства.
Общественный договор приобрел реальный правовой статут, определяющий отношения двух сторон, обладающих правосубъектностью; выявлены и устранены источники нарушения управленческих принципов, в том числе адекватной информации (юрисдикционной применимости), порождающей коррупцию и другие противоправные действия во власти.
Гражданское общество получило правовое закрепление в качестве главного партнера власти для партисипативного управления и созданы преференции для принятия и реализации государственных решений, создаваемых преимущественно методами менеджмента и маркетинга с соответствующим уменьшением области принятия субъективных (политических) решений оперативного характера.
Применимость, результативность метода и воспроизводимость (научность) результатов проверены на примерах анализа конституций государств, отражающих спектр всех государственно-правовых режимов в разных регионах мира
Владея новыми методологическими инструментами диагностики патологий в управлении государством, можно попытаться пробудить у государей, а в правовом государстве и у общества желание понять причины возникновения в прошлом и настоящем кризисных явлений в государстве и возможности надежного представления о будущем государства. Попытаться убедить государей и общество осознать полную безнадежность избавления от болезней государственного управления, особенно грядущей мировой пандемии коррупции, если лечить последствия болезней, а не устранять их причины.
По словам авторов, книга может представлять интерес для тех, кто связан с управлением государства, прежде всего, для государственных лидеров, осознающих ответственность перед своими гражданами за обеспечение достойного качества их жизни. Для тех, кто занят исследованиями в этой сфере человеческих отношений (поскольку авторы осознают, что результаты исследования являются лишь первым шагом на пути адекватного описания патологий системы государственного управления и конституционного права). Для лидеров гражданского общества в их противостоянии произволу властей. Для лидеров мирового сообщества, которые могут и должны принимать решения и осуществлять действия по пресечению произвола и амбиций государей и созданию эффективной и справедливой системы управления мирового сообщества, достойного уникальности феномена человека.
Далее в своих заметках мы с позиций научной критики оценим те выводы и "рецепты", которые предлагают читателям авторы названного труда.
1. Отсутствие науки или кризис научной методологии?
В методологии анализа государственного управления С.Куриц и В. Воробьев отталкиваются от констатации кризиса, поразившего общественную науку.
Может ли мировое сообщество или отдельные государства, рассуждают авторы, предвидеть появление глобальных проблем и кризисов и успеть предпринять меры, чтобы предотвратить или хотя бы ослабить надвигающуюся опасность для их народов? Длительный исторический опыт дает негативный ответ. Речь идет не только о проблемах регулярного характера – низкое качество жизни граждан и проявление государственного терроризма (несанкционированного насилия над гражданами) в большинстве государств земного шара. Возникли новые формы глобального зла, такие, как транснациональный терроризм – попытка навязать некоторую идеологию мироустройства всему миру или, по крайней мере, большой его части, наркоторговля, СПИД или увеличение частоты и масштабов ущерба от природных катастроф: цунами, землетрясений, наводнений и другие. Могучие экономические силы западной цивилизации каждый раз оказывались не готовыми принять вызов. Спешно проводимые экономические и военные кампании, глобальная слежка за подозрительными лицами и группами риска, за финансовыми потоками представляют, по сути, тривиальную реакцию на уже произошедшие события, поскольку ни в начале действий, ни позже не были поняты причины, породившие проблемы.
Общественные науки, призванные предвидеть события, которые могут происходить в государстве, или, по крайней мере, своевременно объяснять их причины, оказались бессильными. В свое оправдание корифеи знаний о государстве выдвигают тезис о том, что вообще не может существовать общественная теория, на основании которой можно было бы предвидеть историческое развитие (К. Поппер), а знание законов общественного развития может быть получено только в виде ограниченных гипотез. Как выразился известный французский юрист М. Дюверже, политическая наука может разоблачать обман (и иллюзии), но не более того.
Но наука – та сфера человеческой деятельности, историческим предназначением которой является раскрытие закономерностей функционирования и развития объекта исследования. Если общественные науки не способны это сделать, можно поставить под сомнение, а представляют ли они науку в полной мере, или только преднаучное обобщение фактов? Накопленные исторические сведения о государственности и политике в виде огромного числа толстых фолиантов в силу просто физической «неподъемности» оказываются недоступными для практического использования, а признание содержащихся в фолиантах гипотез будущего, опирающихся на прошлый опыт или свободные ассоциации, зависит от степени авторитетности их разработчиков. Не улучшило положение появление математических методов прогнозирования, позволивших увеличить численность анализируемых фактов, в основе которых лежит опять-таки прошлый опыт. Если «естествознание, по словам известного физика, лауреата Нобелевской премии Р. Милликена, стоит на двух ногах – теории и эксперименте», то наука о государстве, не имея опоры ни на теорию, ни на эксперимент, остается сугубо эмпирической.
Что же остается делать властям для принятия тактических и особенно стратегических решений о будущем государства в условиях неопределенности, если в распоряжении лиц, принимающих решения, имеются лишь полученные на основе одних и тех же фактов противоречивые объяснения и рекомендации признанных авторитетов? Принимать решения с неопределенной степенью риска или, признавая бессилие в видении будущего, наращивать средства быстрого реагирования? Но исполнение решений без уверенности достижения желаемого результата чревато тем, что спешный непредсказуемый расход ресурсов может превысить размер ущерба и породить еще более серьезные последствия.
Подобная ситуация существовала в естествознании до Иммануила Канта (вторая половина XVIII века). Исследуя категории мышления, он показал, что только разум (Vernunft, в отличие от рассудка — Verstand) способен найти устойчивые базовые основания для обоснованных суждений. Эти основания должны обладать свойствами необходимости, всеобщности, повторяемости и инвариантности, хотя их источники принципиально непознаваемы. Появление этой идеи привело к великим открытиям в области физики, химии, биологии, появились науки об экономике, организации и управлении, изменившие лицо мира. Настало время, когда та же идея о существовании некоего инвариантного основания может дать импульс для превращения в науку накопленных историей знаний об организации и управлении деятельностью людей в государстве. Это необходимо не только для того, чтобы утвердить знания о государстве в качестве науки. Главное, попытаться с ее помощью найти решение одной из самых острых проблем современности – неопределенности будущего состояния государства, порождающей опасность для жизни его народа и, в силу коммуникационных возможностей современности, всех других народов.
В полувековой период после Второй мировой войны (до начала второго тысячелетия) в мире возникло 57 новых государств, и после распада СССР добавилось еще 19; в этот же период около 30 «старых» государств изменили свои государственные и политические режимы, т.е. с точки зрения принципов управления превратились в «новые» государства. На власти этих государств обрушились глобальные мировые проблемы в дополнение к тем, которые уже имелись из-за отсутствия у большинства лидеров государств необходимых знаний и опыта государственного управления, особенно в условиях бурного научно-технического развития.
В этой сложнейшей ситуации у властей не оказалось надежного инструмента для предвидения будущего своих государств и своевременного принятия тактических и стратегических решений по предупреждению кризисов и конфликтов. Из всего арсенала средств управления государства остались возможности быстрой реакции на некоторые особо опасные в данный момент ситуации, оправдывающие, с их точки зрения, применение любых средств, в том числе таких, которые запрещены международным правом: нелегитимное насилие над населением, хищническое использование природных ресурсов и агрессия против других государств. В случае провала у этих государств остается обращение за помощью к мировому сообществу. Большинство новых государств оказались неспособными выполнять свою главную обязанность: «устранять возникающие проблемы и не входить с ними в конфронтацию».
Речь следует вести не о кризисе общественных наук, в частности, социологии, истории, юридической науки и т.д., тем более не об отсутствии науки о государственном управлении, а о росте отчуждения гуманитарных наук в условиях капитализма, о незаинтересованности власть имущих в развитии общественной науки. Отсюда разрыв между техническими и гуманитарными знаниями, как отражение общего противоречия существенно развивающихся в результате научно-технической революции (НТР) производительных сил и все более отстающих от них в развитии производственных отношений. При этом НТР не была дополнена объективно необходимой для снятия указанного противоречия научно-гуманитарной революцией (НГУР), а отбрасывание диалектико-материалистической философии углубило методологический кризис в общественных науках. Поэтому и применение математических методов прогнозирования, «позволяющих увеличить численность анализируемых фактов», не могло улучшить положения дел в общественных науках.
2. Об «ином уровне мышления» в вопросе о государстве
Конъюнктурный отказ обществоведов от достижений марксизма и прежде всего от диалектико-материалистической методологии вернул развитие общественных наук на много десятилетий и даже столетия назад. Но свято место пусто не бывает, поэтому на место марксистской методологии предлагаются очередные «новые» (а на деле – хорошо подзабытые старые) подходы.
Не избежали подобного соблазна и наши авторы, отказавшись «рассуждать, полезны противоречия или нет после того, как этот вопрос обсуждался такими «противоположными» умами, как И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс и К. Поппер, которые с разных позиций пришли к суждению о противоречии как свойстве природы и мышления».
Противоречие, по словам С.Курица и В. Воробьева, присуще сторонам, «которые вместе находятся во внутреннем единстве и взаимопроникновении, выступая источником самодвижения и развития объективного мира и познания». Но если это так, то авторам познание феномена государства также следовало начинать с источника самодвижения этого познания, обозначив противоречие их собственной «стороны» со «стороной» марксизма, с которой они при этом «находятся во внутреннем единстве» и даже во «взаимопроникновении», будучи тем не менее противоположными марксизму.
Но далее у авторов «стóроны» превращаются в самостоятельные целостности (субъекты и объекты), которые вступают в конфликт между собой. А так как предметом исследования авторы назвали «неопределенность состояния государства в будущем», то этот предмет надлежало связать с какой-то исходной определенностью государства в настоящем, из которой оно развивается к будущему и из которой только и может быть выведен прогноз его будущего развития. Тем не менее, у них государство, как «сторона» абстрактного противоречия, представляет неопределенность, в которой обнаружить источник развития государства немыслимо в принципе.
При этом С.Куриц и В. Воробьев, отметив отсутствие «достоверного научно-обоснованного основания для прогнозирования будущего состояния государства», связали это с «существующим уровнем мышления», а решение данной проблемы – с необходимостью иного уровня мышления. Для этого предлагается «внять советам А.А. Богданова — отца всеобщей организационной науки — тектологии (1925 г): “Часто бывало так, что одна отрасль техники или познания бесплодно билась в рамках своих старых, неуклюжих и уже исчерпанных методов, тогда как в другой отрасли рядом с нею давно существовали, но оставались неизвестными или непонятными для нее приемы, которыми легко разрешались бы непосильные для нее задачи”, и Норберта Винера — отца кибернетики (1948): “Важные исследования задерживаются из-за того, что в той или иной области неизвестны результаты, уже давно ставшие классическими в смежной области”; на это же различие позже указывали и другие известные исследователи. Назовем для краткости синдромом Богданова-Винера по именам первых авторов, указавших на несистемный (как бы мы сказали сегодня) характер развития смежных отраслей науки». В прошедшем веке, пишут С.Куриц и В. Воробьев, сформировалась и получила признание новая отрасль научного познания, которая рассматривает объект или явление как целостность и компоненты этой целостности, взаимодействуя между собой, используют общий язык. «Речь идет о методологии системного подхода — инструменте для получения принципиально новых знаний на базе давно известных…Системный поход занимает место между философской и конкретно-научной методологиями, где в рамках общенаучных принципов и форм исследований обеспечивает правильность постановки научных исследований систем, т.е. целостных объектов, состоящих из элементов, находящихся во взаимных отношениях». Применительно к организационным системам, разъясняют авторы, системный подход известен под названием системный анализ (System Analysis). Системный подход опирается на системное мышление, сменившее мышление в «век машин»: «В аналитическом мышлении (век машин, прим. авторов) объясняемый предмет трактуется как целое, которое предстоит разложить на части. В синтетическом мышлении (век систем, прим. авторов) объясняемый предмет трактуется как часть некоторого целого».
Методология системного подхода в вербальном, нематематическом варианте, утверждают они, не нашла должного применения в отраслях знаний об обществе, о государстве, хотя результаты ее практического использования для решения острейших глобальных проблем были впечатляющими. «Одна из причин непопулярности этой методологии (если не считать широчайшего и нередко бессодержательного распространения самого термина “системный”) лежит в сохранении доминирующей тенденции индуктивного мышления в естественных науках, в то время как системные исследования базируются на дедукции — форме мышления, к которой не подготавливает ни школьное, ни университетское (во многих отраслях) образование. Специалист в зрелом возрасте, занимающий определенное материальное и общественное положение, не всегда готов пойти на значительные затраты времени и средств для того, чтобы начать новый цикл обучения. Другая причина, о которой говорилось выше, — непрезентабельность для специалистов в области государства и права книг, наполненных непривычными графическими и математическими моделями и интерпретациями».
Показательно, что эти рассуждения авторы предваряют таким вот замечанием А. Богданова: «Весь опыт науки убеждает нас, что возможность и вероятность решения задач возрастают при их постановке в обобщенной форме». Казалось бы, раз уж «системный подход занимает место между философской и конкретно-научной методологиями», то и проблему методологии познания общества и государства нужно ставить на философском уровне, как более общем по отношению к «методологии системного подхода», а не останавливаться на уровне системного подхода. Какими бы «впечатляющими» ни были результаты «практического использования методологии системного подхода для решения острейших глобальных проблем», эта методология как раз потому и «не нашла должного применения в отраслях знаний об обществе и государстве», что она не является общей, «философской», а значит, методологией, необходимой и достаточной для познания общественных явлений.
Помнится, еще будучи студентом первого курса юридического факультета в начале 70-х, я пытался «изобрести велосипед», попытавшись с позиций системного подхода (каким себе его представлял) взглянуть на развитие человечества. Но этот юношеский пыл проф. Л.С. Явич очень быстро и просто остудил, ознакомившись с моим опусом в почти сотню страниц и порекомендовав прочесть статью в одном серьезном журнале о системном подходе и диалектико-материалистической методологии, что я и сделал. С тех пор я к системному методу на долгие годы охладел, взявшись за штудирование диалектической логики.
По поводу определения авторами соотношения индуктивного и дедуктивного мышления отметим, что в своей «Диалектике природы» Энгельс, в частности, замечает: «Вся вакханалия с индукцией идет от англичан – Уэвель, inductive sciences (индуктивные науки), охватывающие чисто математические науки, – и таким образом была выдумана противоположность индукции и дедукции…Понятия, которыми оперирует индукция: вид, род, класс, благодаря теории развития стали текучими и тем самым относительными; а относительные понятия не поддаются индукции… Индукция и дедукция связаны между собой столь же необходимым образом, как синтез и анализ (Химия, в которой преобладающей формой исследования является анализ, – поясняет Энгельс, – ничего не стóит без его противоположности – синтеза).
Вместо того чтобы односторонне превозносить одну из них до небес за счет другой, надо стараться применять каждую на своем месте, а этого можно добиться лишь в том случае, если не упускать из виду их связь между собой, их взаимное дополнение друг друга» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т.20, с. 540-544).
Похоже, С.Куриц и В. Воробьев «перегнули палку» с методологической ценностью дедукции и «системного подхода», оторвав их от диалектики, как формы мышления высшего, философского уровня.
Но тот же Энгельс уже полтора столетия тому указывал: «Дело в том, что всякому, кто занимается теоретическими вопросами, результаты современного естествознания навязываются с такой же принудительностью, с какой современные естествоиспытатели – желают ли они этого или нет – вынуждены приходить к общетеоретическим выводам. И здесь происходит известная компенсация. Если теоретики являются полузнайками в области естествознания, то современные естествоиспытатели фактически в такой же мере являются полузнайками в области теории, в области того, что до сих пор называлось философией. Эмпирическое естествознание накопило такую необъятную массу положительного материала, что в каждой отдельной области исследования стала прямо-таки неустранимой необходимость упорядочить этот материал систематически и сообразно его внутренней связи. Точно так же становится неустранимой задача приведения в правильную связь между собой отдельных областей знания.
Но, занявшись этим, естествознание вступает в теоретическую область, а здесь эмпирические методы оказываются бессильными, здесь может оказать помощь только теоретическое мышление. Но теоретическое мышление является прирожденным свойством только в виде способности. Эта способность должна быть развита, усовершенствована, а для этого не существует до сих пор никакого иного средства, кроме изучения всей предшествующей философии. Теоретическое мышление каждой эпохи, а значит и нашей эпохи, это – исторический продукт, принимающий в различные времена очень различные формы и вместе с тем очень различное содержание. Следовательно, наука о мышлении, как и всякая другая наука, есть историческая наука, наука об историческом развитии человеческого мышления… Сама формальная логика остается, начиная с Аристотеля и до наших дней, ареной ожесточенных споров. Что же касается диалектики, то до сих пор она была исследована более или менее точным образом лишь двумя мыслителями: Аристотелем и Гегелем. Но именно диалектика является для современного естествознания наиболее важной формой мышления, ибо только она представляет аналог и тем самым метод объяснения для происходящих в природе процессов развития, для всеобщих связей природы, для переходов от одной области исследования к другой…
Положения, установленные в философии уже сотни лет тому назад, – замечает к этому Энгельс, – положения, с которыми в философии давно уже покончили, часто выступают у теоретизирующих естествоиспытателей в качестве самоновейших истин, становясь на время даже предметом моды…Конечным результатом были господствующие теперь разброд и путаница в области теоретического мышления. Нельзя теперь взять в руки почти ни одной теоретической книги по естествознанию, не получив из чтения ее такого впечатления, что сами естествоиспытатели чувствуют, как сильно над ними господствует этот разброд и эта путаница, и что имеющая ныне хождение, с позволения сказать, философия не дает абсолютно никакого выхода, никакой другой возможности добиться ясности, кроме возврата в той или иной форме от метафизического мышления к диалектическому. Этот возврат может совершиться различным образом…Он может быть сильно сокращен, если представители теоретического естествознания захотят поближе познакомиться с диалектической философией в ее исторически данных формах».
По части того, что методология системного подхода видится С.Курицу и В. Воробьеву «инструментом для получения принципиально новых знаний на базе известных» находим у того же Энгельса такое замечание: «О полном непонимании природы диалектики свидетельствует уже тот факт, что г-н Дюринг считает ее каким-то инструментом простого доказывания, подобно тому как при ограниченном понимании дела можно было бы считать таким инструментом формальную логику или элементарную математику. Даже формальная логика представляет собой прежде всего метод для отыскания новых результатов, для перехода от известного к неизвестному; и то же самое, только в гораздо более высоком смысле, представляет собой диалектика, которая к тому же, прорывая узкий горизонт формальной логики, содержит в себе зародыш более широкого мировоззрения. То же соотношение имеет место в математике. Элементарная математика, математика постоянных величин, движется, по крайней мере в общем и целом, в пределах формальной логики; математика переменных величин…есть по существу не что иное, как применение диалектики к математическим отношениям». (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 138-139, 366-369).
Как видим, Богданов и Винер не были первыми, кто рассуждал о несистемном характере развития научных отраслей и необходимости систематического приведения в правильную связь между собой отдельных областей знания. А наполнение книг по проблемам государства «непривычными графическими и математическими моделями и интерпретациями» потому и делает их «непрезентабельными для специалистов в области государства и права», что эти «модели и интерпретации» в подавляющем большинстве своем абстрагируются от диалектики и ее законов, претендуя тем не менее на роль «иного уровня мышления» о государстве, а по сути только запутывая это мышление.
По утверждению С.Курица и В.Воробьева, одна из основных проблем политологии, государствоведения – следование однажды полученным установкам методологического характера, которое «является верным средством для утверждения личного авторитета и положения в обществе, в противоположность естественным наукам», в которых «источником роста авторитета ученого является смена парадигм, выявление закономерностей или создание ранее неизвестного артефакта». Не эта ли «конформистская» установка, задаются вопросом авторы, «приводит многих гуманитариев к игнорированию в научной литературе современного языка графических моделей (плоскостных и пространственных схем, диаграмм, простейших формул), которые позволяют многократно «сжимать» информацию и упрощать восприятие?».
На это ответим, что следовать однажды избранной методологии не так плохо, если эта методология верна применительно к изучению общества. Во всяком случае это лучше, чем гадать на методологической «кофейной гуще» эклектиков, предлагаемой с высоты «узкого горизонта формальной логики». Не потому ли гуманитарии игнорируют «современный язык простейших схем и формул», что эти схемы и формулы до безобразия примитивизируют диалектику высшей и гораздо более сложной, по сравнению с предметом естественных наук, социальной формы движения, а значит не помогают, а чаще всего усложняют и запутывают познание общественных явлений? Что подтверждают и данные авторы, изображая государство в виде пресловутого «черного ящика» со "входом" на одной стороне и "выходом" на другой, направляемого неведомо куда некой единой целью, а не деятельностью множества индивидов.
При этом авторы исходят из «общетеоретической и методологической позиции реализма в социологии», в соответствии с которой «истинными носителями социальной реальности являются надындивидуальные и сверхиндивидуальные целостности: общество, государство, народ, семья, а не конкретные индивиды». Хорош «реализм», в котором историю творят не реальные людские индивиды своей деятельностью (т.е. "целостности" поцелее названных), а абстрактные «целостности» разных уровней! В таком случае, надо полагать, преступность не существует в обществе как социальная реальность, так как конкретные индивиды-преступники не являются, согласно социологическому реализму, "истинными носителями" этой реальности…
Невольно закрадывается сомнение, что с таким «иным уровнем мышления» разобраться в вопросе о государстве, имеющем дело с весьма реальной преступностью, будет непросто без серьезной критики этого мышления.
3. Универсальный ключ или примитивная «отмычка»?
Став на методологическую позицию «реализма в социологии», С.Куриц и В. Воробьев заявляют, что для них «первостепенную роль играет вопрос о выборе моделей, как создаваемого человеком подобия изучаемых объектов». Почему? – По их утверждению, «неадекватная модель заведомо исказит будущие выводы относительно реальной действительности. Кроме того, результаты не будут обладать важнейшим для науки свойством воспроизводимости (Reproductio), означающем возможность получения независимыми экспертами, владеющими методическими инструментами, аналогичных результатов в пределах принятой погрешности. Поэтому модель должна опираться на научно подтверждаемое основание». В своем исследовании авторы рассматривают два объекта: систему государственного управления и управленческое решение – в качестве результата деятельности этой системы.
С самого начала нам предлагают выбрать «адекватную модель» (подобие) государства таким образом, чтобы «заведомо не исказить выводы относительно реальной действительности» и чтобы полученные результаты затем могли бы воспроизвести «в пределах принятой погрешности» независимые эксперты, «владеющие методическими инструментами».
Такой подход в какой-то степени, быть может, и работает при создании промышленных, строительных и транспортных объектов, сельскохозяйственной продукции, отчасти в медицине, но в сфере явлений идеального, к которой принадлежат в том числе государство и право, эффект от использования этого подхода при переходе ко все более сложным формам идеального приближается к нулю и, более того, оказывается отрицательным, поскольку уводит от сущности исследуемых явлений. Тем более, что «принятая погрешность» требует оценки избранной «модели государства» в ее сравнении с эталонным «государством-мерой» (неким «совершенным государством», являющимся плодом фантазии модельера), и о том, что в политической сфере в принципе нет независимых экспертов, какими бы «методическими инстументами» они ни владели.
При этом С. Куриц и В. Воробьев утверждают, что для объекта исследования, каковым является организационная система «государство», с огромным количеством участников и компонентов, непрерывно находящихся во взаимодействии между собой и с Не-системой, «трудно создать механизм адекватного понимания не только будущего состояния системы государственного управления, но и ее состояния в настоящем». Для узнавания указанного объекта «используют соблазнительный методический прием – редукцию, т.е. сведение многообразия проявления индивидуальных свойств участников к некоторому ограниченному числу свойств или даже к единичному свойству. Как показывает исторический опыт, редуцирование к доминанте роли труда, например, в идеологии советского коммунизма или к сакрализации личности террориста-самоубийцы в современном всплеске транснационального терроризма, не привело к обещанному улучшению ситуации. Не помогает и применение математического аппарата, что дало основание Р. Парето и Л. Берталанфи – оба математика, которые исследовали сложные системы, сделать вывод о том, что язык, на котором дается описание целостной системы, не играет определяющей роли: он может быть формализованным или вербальным».
Что же остается? Остается «изыскать в природе естественные аналоги артефактов, структура и закономерности поведения которых были интуитивно «скопированы» человеком в процессе создания артефактов». Хотя ссылки на аналоги не признаются наукой в качестве научных доказательств, Н. Винер, по словам авторов, «нашел аналоги, существующие в творениях природы (животных) и творениях человека (артефактах, в частности машинах), которые являются строго адекватными. Этими аналогами являются управление и связь». Можно предположить, считают они, что «управление и связь в природе, обусловливающие процессы взаимодействия их носителей, имеют универсальный характер, как и сами носители. Продолжая мысль Н. Винера, можно показать универсальный характер управления компонентами организационных и биологических систем».
И далее авторы представляют схему «умозрительной модели управления целостными системами, созданными людьми (артефакты) и природой (живыми организмами)». Эта универсальная «модель управления» выглядит как иерархическая цепочка пирамид-треугольников – организационных систем: ООН – государства – небесное правление (виртуальное) – религии, верования – народы – организации – семьи. Под управляющим воздействием этих организационных систем располагаются биологический объект и люди (7 млрд.чел.).
Как видно, поясняют свою схему С. Куриц и В. Воробьев, «модели управления человеческих сообществ (организаций) и управление человеческим организмом на всех иерархических уровнях одинаковы: центр управления (привычное название — пирамида власти) и широкое основание, с которым центр имеет связи. На схеме видны созданные человеком организации: ООН (в прошлом Лига наций), появившаяся более 60 лет назад, единственная (1) международная организация для обсуждения и согласования дел мирового сообщества и около 200 государств (на начало 2007 года), причем первые возникли более 6000 лет назад. Еще раньше возникли человеческие сообщества (организации) для общей защиты, добычи пищи и производства предметов и услуг для прочих надобностей, которые имеют ту же модель управления. Такая же модель представляет системы управления религиозными и объединенными общими суевериями организациями (в том числе, немонотеистического толка), появившимися задолго до пробуждения цивилизации. Их члены объединялись общей верой в трансцендентное начало, пытаясь сохранить жизнь и здоровье, задабривая неизвестных им могущественных умерших предков или здравствующих виртуальных или реальных властителей. Позже харизматические проповедники верований и религий конструировали систему управления по этой же модели не только на земле, но и перенесли ее в виртуальное пространство: царь (лидер) земной = бог на небесах. Наконец, по этой же модели осуществляется управление в первичной ячейке — семье, в которой инстинкт размножения первоначально заставлял подчиняться силе вожака, позже сохранился в форме влечения двух людей, которые добровольно и сознательно (артефакт) строят общее будущее.
Такая же модель управления существует и у биологических систем (организмов). У всех организмов имеется специализированный орган управления. У высших животных он принял форму мозга – органа, который единолично принимает решения о поведении целостного организма – реакции на информацию о процессах, происходящих внутри организма и о реакциях среды после того, как исчерпаны все внутренние возможности саморегулирования. «Решения» выдаются в императивной форме, которые также представляют диктат органа управления (субъекта) над исполнителями (объектами управления)». Как универсальная система управления организмами и организациями работает и в государстве, авторы «пытаются понять из рассмотрения компонентов и процессов, протекающих внутри субъекта управления», модель которого представлена в виде «черного ящика» субъекта управления (СУ). Субъект управления, его продукция – управленческое решение (УР) и объект управления (ОУ) «в совокупности представляют универсальный для всех категорий систем набор компонентов, необходимых для принятия и реализации управленческих решений, определяющих порядок функционирования и развития организационной системы».
Такой вот «системный взгляд» авторов на модель государства, в которой – как «черном ящике» – осуществляется процесс управления, далее исследуемый при помощи принятого названными авторами системного подхода.
Так как «механизм адекватного понимания будущего и даже настоящего состояния системы государственного управления» авторам создать трудно, они предпочитают не исследовать предмет (государство) во всех его связях и отношениях, а «открыть ларчик» (то есть «черный ящик») просто – при помощи «универсального ключа» системного подхода, как они его трактуют в веберовском варианте. Думается, однако, что так вот запросто открыть «ларчик» не получится, в чем убеждает нас следующее.
«После того, – замечает Энгельс в своей "Диалектике природы", – как синтетическая геометрия до конца исчерпала свойства треугольника, поскольку последний рассматривался сам по себе, и не в состоянии более сказать ничего нового, перед нами благодаря одному очень простому, вполне диалектическому приему открывается некоторый более широкий горизонт. Треугольник более не рассматривается в себе и сам по себе, а берется в связи с некоторой другой фигурой – кругом. Каждый прямоугольный треугольник можно рассматривать как принадлежность некоторого круга: если гипотенуза = r, то катеты образуют синус и косинус; если один катет = r, то другой катет = tg, а гипотенуза = sec. Благодаря этому стороны и углы получают совершенно иные определенные взаимоотношения, которых нельзя было открыть и использовать без этого отнесения треугольника к кругу, и развивается совершенно новая, далеко превосходящая старую теория треугольника, которая применима повсюду, ибо всякий треугольник можно разбить на два прямоугольных треугольника. Это развитие тригонометрии из синтетической геометрии является хорошим примером диалектики, рассматривающей вещи не в их изолированности, а в их взаимной связи» (Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т.20, с. 580).
Такой всесторонний учет многообразных связей общественных явлений в их конкретном развитии требует особого подхода к научному сопровождению процесса управления обществом. Потому Ленин учил, что необходимо овладеть закономерностью развития форм организации и управления, осмотрительно и без спешки выбирать действительно полезные методы и формы, проверять каждый шаг вперед все идеи и действия на практике, исключая отрыв их от объективных условий. «Нам нужно, – указывал он, – в самом ходе работы, испытывая те или иные учреждения, наблюдая их на опыте, проверяя их коллективным общим опытом трудящихся и, главное, опытом результатов работы, нам нужно тут же, в самом ходе работы …строить наше экономическое здание…».
Необходимо, чтобы наука органически была связана с реформами по улучшению организации государственного аппарата. Ленин впервые поставил вопрос о социальном эксперименте, который предваряет выбор новых форм организаций и учреждений или их существенное изменение и результаты которого должны проверяться коллективным опытом. Он предлагал начинать вводить новое, преобразовывать старое постепенно, а не в масштабе сразу всей страны. «Надо, чтобы местные работники обменялись своим опытом… и помогли партии выдвинуть образцовые губернии или уезды, или районы, или учебные заведения, или образцовых педагогов, которые добились хороших результатов в сравнительно узком, местном или специальном масштабе. Опираясь на эти, уже проверенные практикой, достижения, мы должны двигать дело вперед, расширяя – после надлежащей проверки – местный опыт до размеров всероссийского» (Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.36, с.378-379; т.42, с.324-325).
Вот это и есть действительный реализм в социологии, исключающий как однобокость, так и волюнтаризм в подходе к государственному управлению. Не первостепенный теоретический умозрительный выбор «модели», подобия изучаемого объекта на основе аналогии с другими объектами, как предлагают делать С. Куриц и В. Воробьев, а практический выбор реального фрагмента, части изучаемого и изменяемого объекта (системы управления) в качестве образца, лекала, закона для изменения всего объекта в целом. Только в этом последнем случае избранный образец («модель», если угодно) опирается на «научно подтвержденное основание», на практику, как критерий истины, и при этом обладает «важнейшим для науки свойством воспроизводимости», независимо от так называемых «независимых экспертов».
Рассматривать государство само по себе, как «черный ящик», вне связи его с политикой – то же самое, что рассматривать треугольник вне связи его с другой фигурой, с кругом. Теория государства в этом случае лишается возможности развития. Скажем больше: связывая государство с политикой, придется политику связывать с экономикой, и т.д. Связывать не прямолинейно, не эклектически, а диалектически. В этом смысле Лениным обращено внимание на теоретическую сущность ошибки – подмены эклектицизмом диалектического соотношения между политикой и экономикой. «И то, и другое», «с одной стороны, с другой стороны» – вот теоретическая позиция Бухарина, писал он. «Это и есть эклектицизм. Диалектика требует всестороннего учета соотношений в их конкретном развитии, а не выдергивания кусочка одного, кусочка другого» (Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 42, с. 286).
Изыскание в природе «естественных аналогов артефактов, структура и закономерности поведения которых интуитивно «скопированы» человеком в процессе создания артефактов», подобно изготовлению связки «отмычек» для проникновения в закрытую квартиру. Это, конечно, «аналоги» ключа, однако не всякий замок может быть ими открыт, и даже обычный засов им «не по зубам». Потому на роль универсального ключа они не подходят, как не имеет универсального значения и "системный подход" авторов, в отличие от диалектической логики. Уже тот факт, что государство рассматривается ими как субъект, управляющий объектом, роль которого они возлагают на народ, говорит о непонимании субъект-объектного отношения, в которое ставятся народ и государство. В управлении государством народ выступает как субъект (причем, не как абстрактный "народ", а как конкретная общность в виде нации, класса, партии), а государство - как объект, тогда как в государственном управлении как субъект выступает уже государство через государственных индивидов.
Потому так важно предварительно определиться с понятием государства, не откладывая его, как это делают С. Куриц и В. Воробьев, на будущее.
4. Еще раз о реализме в социологии.
То, что С.Куриц и В. Воробьев подают нам как "реализм в социологии" и новое слово в науке, на самом деле уже хорошо подзабытое старое. Во второй книге "Диалектики права" (см. на этом сайте) я обращаю внимание на следующее место, важное для понимания реальной социологии. Характеризуя новейшие для того времени течения в области социологии, М.М. Ковалевский обращается к психологическому направлению и взглядам родоначальника этого направления Л. Уорда. Последний не довольствуется формулой Конта, гласящей, что социология – наука о порядке и прогрессе человеческих обществ, и утверждает, что социология имеет своим предметом общественное творчество человека. Почти все социологи, полагает он, заняты более структурой, нежели функциями, не выходят из области социальной анатомии, тогда как следовало бы направить все внимание на социальную физиологию. Как наука абстрактная, социология не может быть поставлена рядом с такими конкретными знаниями, как история, этнография, этнология, демография, а равно и с различными ветвями антропологии, так много дающими для понимания природы человека, насколько последняя изменена жизнью его в обществе.
Каково должно быть отношение человека ко Вселенной? Оно, в понимании Уорда, должно состоять в признании той истины, что природа и неблагоприятна, и не враждебна человеку. Природа вообще лишена каких бы то ни было нравственных качеств; она – арена применения строгого закона. Человек – продукт действия этого закона; он достиг той ступени развития, на которой в состоянии дать себе отчет в этом законе, а этого довольно для того, чтобы его судьба была в собственных его руках. Закон природы, раз понятый человеком, может быть им контролируем. Человек не в состоянии увеличить или уменьшить сил природы, но он может дать им известное направление. В его власти увеличить или уменьшить количество природной силы, могущей быть затраченной в данный момент; от него зависит сделать природу своей служительницей и затратить себе на пользу могущественнейшие силы Вселенной. Так что условия человеческого рода в конце концов зависят от той степени разумности, какая будет достигнута индивидами.
Оптимизм для Уорда порождение невежества, а пессимизм – последствие общественного гнета. Преобладание того или другого стоит в тесной связи с религиями. Восточные религии (брамаизм, буддизм) склонны к пессимизму, тогда как западные (христианство и магометанство), наоборот – оптимистичны. Для первых блаженство состоит в погружении в ничто, в нирвану, вторые обещают его в будущей жизни. Выход лежит в объективном отношении к природе, исключая заботу о том, чем она должна быть и задаваясь вопросом, что она представляет в действительности.
Один класс явлений природы, полагал Уорд, может быть охвачен понятием формы – миры, растения, животные, люди. Другой класс входит в категорию сил или принципов, и эти последние не изменчивы, как первые, а постоянны; таковы жизнь, чувствование и мышление. Они продукт троякой эволюции в истории земли, великие космические кризисы – зарождение жизни, зарождение чувствования, или сознательности, и зарождение интеллекта, или разума. Эти три кризиса совершились в разные геологические эпохи. Формы, в которых проявились первые два генетические процесса – растения и животные; но только с появлением человека может идти речь о зарождении интеллекта, или разума. Человек – единственное существо из всего мира живущих, обладающее и самосознанием и интеллектом, но он вместе с тем существо социальное. Поэтому необходимо возникает вопрос, является ли общежительность высшей формой аккумулирования и затраты космической энергии.
Социология занимается общественным творчеством, но оно доступно только людям. Среда изменяет животное, тогда как человек изменяет среду. Эта трансформация среды и есть творчество; животному оно неизвестно, оно лишь приспособляется к среде, а не изменяет ее. Человеческие сообщества кажутся Уорду единственно рациональными и искусственными, тогда как общества животных инстинктивны и природны. По этому поводу Ковалевский замечает, что вопрос о том, где проходит граница между инстинктом и разумом, со времен Декарта является спорным [60].
Наиболее оригинальной стороной в учении Уорда об отношении социологии к биологии М.М. Ковалевский считает его утверждение, что о социальном организме можно говорить по аналогии с животным организмом в том смысле, что в этом последнем все органы подчиняются руководству нервной системы, являющемуся абсолютным. Единственная сторона во всей теории общества-организма, оправдываемая фактами, лежит в признании, что сходство обоих доходит до тождества только если иметь в виду, с одной стороны, нервную систему, а с другой – правительство. Но влияние правительства в человеческих обществах сказывается далеко не с той силой, с какой влияние мозга в животном организме; если человеческие общества и могут считаться организмами, то лишь организмами весьма низкой формации.
Отсюда Уорд делает следующий достаточно оптимистический вывод: если уже столь неразвившийся организм, каким является современное общество, был способен достигнуть известных положительных результатов, то чего только не вправе мы ожидать от него, когда под влиянием процесса, свойственного всему органическому миру, общество достигнет той степени интеграции, которую мы встречаем у высших животных.
Из того положения, что общество – зачаточный организм, ввиду того, что в нем нет достаточного подчинения отдельных частей центральному руководительству, очевидно вытекает и то, что чем сильнее будет это руководительство, тем ближе общество уподобится организму. Уорд думает, что соответственно изменятся и входящие в состав общества единицы. Человечество, сведенное к одному целому, добровольно подчиняющееся руководительству общего правительства, преследующего задачи общего благополучия – таково было бы, для Уорда, самое большое приближение общественного организма к животному.
Вместе с тем Ковалевский отмечает, что правительство Уорд понимает в самом узком смысле, для него оно не более, как начальство; он не принимает во внимание различия светского и духовного руководительства, созданного средневековой системой дуализма церкви и государства, смотрит на правительство глазами протестанта, для которого нет другой власти, кроме государственной. Он не сторонник духовного руководительства человечества со стороны общественного мнения и его органов (вроде печати, митингов и т.д.).
Понятно, продолжает автор, что если признать за духовным руководительством такое же и даже большее значение, чем за физической репрессией, осуществляемой во имя государства его уполномоченными, то появится возможность достигнуть добровольного подчинения людей центральному органу без усиления правительственной власти в узком смысле слова. На это указывал Прудон, говоря о том, что в обществе, построенном на взаимности, на правильном обмене экономических услуг между его участниками нет нужды в той внешней силе принуждения, какой необходимо обладает всякое правительство. Беспочвенность анархизма лежит в устранении всякой экономической основы, в наивном предположении, что одно отсутствие власти обратит человека в существо почти всецело альтруистическое.
В учении Уорда, по мнению Ковалевского, оригинальную сторону составляет его попытка определить, в чем лежат существенные различия человека от животных. Определяющее значение для его точки зрения имеет то общее положение, что различия эти касаются не физиологии, а психики. Человеческие общежития в отличие от животных – продукт разумного творчества. Нравственный прогресс мира зависит от науки, а поэтому в удовлетворении запроса на нее нельзя не видеть наиболее альтруистического из всех мотивов. Это высшее из удовольствий, диктуемых иерархией потребностей (в порядке убывающей необходимости): 1) воспроизведения, 2) питания, 3) эстетические, 4) эмоциональные, 5) нравственные и 6) интеллектуальные. В своей совокупности все порождаемые желаниями потребности рассматриваются Уордом как социальные силы, или мотивы человеческих действий.
Учение о психических факторах представляет одну из оригинальных сторон в социологической доктрине этого автора. Вместе с тем, его система дополняется изучением социальной статики, в которой он отталкивается от воззрения на общество не как на организм, а как на механизм. Статика, как и динамика, одинаково имеют дело с действием социальных сил, которые по природе своей он считает психическими. Эти силы часто сталкиваются между собой, останавливают друг друга и постоянно стремятся к прекращению движения, к равновесию. Первыми приостанавливаются в своем движении более обширные массы, социальные группы, но внутри их продолжается род молекулярной деятельности, который и ведет к образованию социальных структур. В более широком смысле последние можно назвать учреждениями. Образцами социальных структур являются, например, семья, род, племя, государство, церковь и бесчисленные виды добровольных союзов; образцами учреждений – брак, правительство, язык, обычай, нравственный и юридический кодекс, который Уорд обозначает термином договоров, наконец, религия, искусство и даже литература и наука. Само общество может быть рассматриваемо как обширная структура, в которой социальные силы приведены до некоторой степени в состояние равновесия. Со всеми своими структурами и учреждениями общество, как целое, образует механизм. Его структуры не хаотические и не случайные, они симметричны и входят в состав целой системы.
Социальный механизм в его целом образует социальный порядок, почему о социальной статике и можно говорить как о науке об общественном порядке. Общество организовано для защиты своих членов. Правительства и государства существуют для блага общества, их функция состоит в защите последнего от противообщественных влияний. Религия и церковь существуют для защиты общества против предполагаемых духовных существ и для того, чтобы сделать эти духовные существа благоприятными. С философской точки зрения они призваны проиводействовать тенденции к нарушению законов внешнего мира и всему, что может повредить существованию нашей породы. Но статика не ограничивается заботой о сохранении и продлении, она вносит в свой круг также заботу о росте и размножении. Структуры на первых порах грубы и потому плохо осуществляют их функции; они лишь постепенно становятся более совершенными и более производительными. И это явление также принадлежит к области статики, до тех пор, пока не произойдет существенных изменений, если не в самих структурах, то в их подструктурах, – обстоятельство, благодаря которому сами структуры долгое время могут казаться неизменными.
Далее М.М. Ковалевский характеризует взгляд Уорда на теорию общественных структур с точки зрения так называемой синэргии, или взаимодействия нередко задерживающих друг друга общественных сил. Общественные структуры, рождаемые синэнергией, – это человеческие учреждения, которыми являются и религия, и закон, и нравственность; последняя имеет социальный источник и проникнута социальным характером. К учреждениям Уорд относит также семью, собственность, политический строй и строй экономический с присущим ему разделением труда. Все учреждения являются продуктом борьбы социальных сил, которая ведет к общей организации социальной группы; а конечным результатом является общественный порядок, другими словами, общество, насколько оно организовано. И в человеческом организме, и в обществе идет борьба не за существование, а за организацию. В обществе структуры, создаваемые этой борьбой, не что иное, как человеческие учреждения, экономизирующие социальную энергию; она – продукт общественной синэнергии, являющейся, в свою очередь, высшим выражением космической энергии или борьбы за структуру.
О социальной динамике, согласно Уорду, речь идет тогда, когда мы говорим, что общественные структуры изменяются, но не как чередование поколений или увеличение и расширение общественных групп, а как перемена в самом типе структур. Общественные структуры подчинены тем же законам, что и структуры органические. Динамическое явление заключает в себе три отличительные черты: это, во-первых, действие, удовлетворяющее определенному желанию, это, во-вторых, действие, осуществляющее известную функцию, и это наконец, в-третьих, действие, изменяющее среду. В этом отношении общественный прогресс существенно отличается от органической эволюции: последняя состоит в том, что среда изменяет организм, тогда как в социальном прогрессе мы имеем дело с человеком, изменяющим среду. Ни об одном из животных нельзя сказать, что его действия направлены не к временной, а к постоянной трансформации среды в собственных его интересах. Даже самые первобытные типы людей стремились к трансформированию среды, желая приспособить ее к своим нуждам. Вся так называемая материальная культура – не более, как продукт такой трансформации. Человек – единственное животное, умственные способности которого достаточно сильны, чтобы открыть ему глаза на возможность удовлетворения его желаний путем изменения среды. Цивилизация принадлежит, таким образом, далеко не к к числу продуктов природы.
Изобретение орудий, утверждает американский социолог, сделало возможным экономию сил – экономию, которой не знает природа и которая мыслима только со стороны разумного существа. Но помимо влияния, какое на изменение общественных структур может оказать индивидуальное изобретение, т.е. проявление интеллектуальной способности отдельного индивида, есть возможность говорить о коллективной деятельности, направленной к ограничению, контролю, руководительству и утилизации естественных сил общества. Эта деятельность и обнимается Уордом понятием коллективного разума, той организации, через посредство которой общество выражает и проводит свою коллективную волю, иначе говоря – правительство. Ввиду тех многочисленных различий, которые существуют между человеческими расами, под коллективной социальной деятельностью приходится разуметь деятельность, главным образом, национальную. Понятие коллективной деятельности обнимает также деятельность более тесных союзов, в т.ч. муниципий, приходов, получающих свою власть от общего органа – правительства. Уорд ясно сознает, что доселе этот коллективный разум проявился лишь в слабой степени, благодаря чему общество остается жертвою закона природы, т.е. той конкуренции, которая преобладает в животном царстве, а такая борьба не не может обеспечить выживания наиболее способного, иначе пришлось бы считать им всякого, у кого развита способность приспособления, способность, которая, как показывает случай паразитизма, предполагает не развитие, а вырождение. Посредствующее звено между индивидуальным и социальным разумом составляет организация индивидов в численно ограниченную группу, обычно для какой-либо специальной цели. Если бы такая частная организация наделена была правом принуждения собственных членов (или посторонних) к совершению известных актов, – она присвоила бы себе права правительства; раз такие притязания были признаны за нею – она бы сделалась им на самом деле, как показывает, между прочим, пример римской церкви.
Необходимость правительства Уорд выводит из того, что с ростом интеллекта неравенство в степени его силы у отдельных членов общества также возросло, а это увеличило способность одних эксплуатировать других. Тогда как индивидуальная телеология, преследуя собственные выгоды, только косвенно и случайно достигает выгод общественных, коллективная телеология, или правительство, ставит себе это сознательной целью. Так как править значит прилагать на деле то, что общество знает о социальных силах, то оно всегда предполагает творчество. Знание общества должно породить особое общественное творчество. Законодательство, заслуживающее этого имени, всегда должно быть изобретением.
Подобно тому, как индивидуальная изобретательность имеет в виду утилизацию сил природы, так точно коллективная изобретательность, правительственная деятельность должна быть направлена не к подавлению, а к утилизации здоровых человеческих аффектов, или эмоций. Законодательство должно ставить себе целью привести в гармонию интересы индивида с интересами общества, сделать для индивида выгодным поступать в смысле, благоприятном обществу.
По словам М.М. Ковалевского, “нельзя не признать положительной стороной в социологической системе Уорда развитие той мысли, что рядом с бессознательным процессом видоизменения общественных структур и учреждений, раскрытием которого довольствовались писатели вроде Спенсера и Летурно, необходимо указать еще на сознательный процесс изменения тех и других под влиянием человеческого творчества, неразрывно связанного с ростом интеллекта. Это творчество может быть как индивидуальным, так и коллективным. И, вопреки утверждению Уорда, история уже указывает нам на целый ряд коллективных творчеств. Таковы, например, переходы от матриархата к патриархату, от системы родовых отношений к системе отношений общинных, свободных или несвободных, феодальных, наконец, от последних к системе непосредственного подчинения обособленных друг от друга индивидов единой государственной власти, – системе, обнимаемой понятием индивидуалистического, или буржуазного строя. Параллельно этим следующим друг за другом структурам в области всего общественного уклада совершался в сфере государственной власти переход от местной автономии к политической централизации, осуществляемой сперва на начале взаимодействия единоличного правителя со старейшинами родов, а затем с главами феодального общества, и перешедшей в конце концов в руки народного самодержавия, построенного на представительстве и являющегося продуктом того же общественного телезиса, существование которого допускается Уордом.
Но соглашаясь с тем, что независимо от бессознательного или генетического развития, человечество шло и сознательными путями, – замечает автор, – я не могу не поставить в вину Уорду, во-первых, того, что им вовсе не указано, чем непосредственно вызывалось бессознательное изменение общественной организации, а во-вторых, того, что сознательные изменения не приведены им в связь с бессознательными. И то, и другое обусловливается самим характером его системы, однако в неравной степени. Не указывая, как мы сказали, на действие в обществе других сил, кроме психических, и допуская, что где начинается деятельность разума, там кончается бессознательное изменение общественной структуры, Уорд необходимо должен был в воздействии аффектов, или чувствований, искать источника актов, не только повторяющих известные общественные явления, но и их изменяющих. А между тем он решительно высказывается в том смысле, что желание, мы бы сказали потребность, воспроизведения породы, с его необходимым последствием – размножением населения и увеличением его густоты, не является источником социальных действий, изменяющих структуру общества.
Выскажись он в обратном смысле, Уорд имел бы возможность показать, как простого факта увеличения густоты населения достаточно, чтобы вызвать переход от первобытных промыслов к пастушеству и земледелию, и соответственно от рассеянной жизни родами к более интенсивному существованию сплошными селами и городами. Я полагаю, что к однохарактерным выводам, т.е. к признанию, что психические силы должны были вызвать не только поддержание общественной жизни, но и перемены в ее структуре, Уорд пришел бы и при анализе того влияния, какое, при изменившихся внешних условиях, может иметь, положим, запрос на поддержание самой породы. Возьмем хотя бы факт истребления, ввиду продолжительного удовлетворения этой потребности, антропофагами – соседних с ними племен, а охотниками и рыболовами – имеющейся в данной местности дичи. Не повлечет ли это за собой или переселения племени, или перехода его к другим приемам удовлетворения голода, хотя бы к утилизации с этой целью корней, семян, плодов и т.д., в чем, разумеется, лежит первый зародыш земледелия, допускающего бóльшую скученность населения сов семи последствиями, вытекающими отсюда в отношении к изменению общественной структуры”.
Возражая, далее, против того, что Уорд “не ставит сознательные изменения общества в прямую связь с теми запросами, которые эти изменения вызывают на той стадии общественного развития, которая была достигнута бессознательным или, как он выражается, генетическим ростом”, М.М. Ковалевский замечает: из данного положения автора следует, что “разумное изменение существующей структуры должно начаться именно с реформы тех ее сторон, которые не удовлетворяют более желаниям, и в то же время не могут быть изменены иначе, как при помощи разума.” Для примера он берет факт недостатка вследствие изменения внешних условий животной пищи в обществе. Разум ищет выход из этого положения и находит его или в переселении, или первых опытах приручения животных, или в первых искусственных посевах и посадках питательных растений. Но этот пример, по словам автора, указывает лишь на правоту так называемого экономического материализма – учения, значение которого сводится к тому, что “творческая деятельность человека и общества, и притом во всех сферах, а не в одной лишь сфере интересов материальных или экономических, всегда начинается с удовлетворения наиболее неотложных потребностей, в свою очередь вызванных к жизни всем предшествующим ростом.”
5. «Больное» государство и его «больная» диагностика
Развивая далее свою «методологию анализа государственного управления», С. Куриц и В. Воробьев решили определить «общие методические основания диагностики системы управления государством». При этом они даже не заметили, что совершили прыжок от системы государственного управления к системе управления государством, переключив внимание с государства на политическую систему, т.е. на другой предмет. Этого можно было избежать, если бы авторы сразу определились в понятиях «государственное управление» и «управление государством». А эти определения должны были быть увязаны с понятием государства, однако его определение авторы отложили на дальнейшие этапы исследования.
Теперь же мы узнаём от них кое-что не только о государстве вообще, но еще и о «государстве-эталоне».
«Государство есть та организация, которая опирается на унаследованный на стадии популяций инстинкт объединения особей, – утверждают авторы, – и на стадии человеческой организации, опираясь уже на понимание ценности такого объединения, возникла потребность найти его идеал – государство-эталон. Действительно, в истории мира можно увидеть эталоны государств – Утопий (Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Т. Мор, Т. Кампанелла, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббс, К. Маркс и другие). Утопии строились на суждениях, не затрагивающих субстанциональные основы управления государства, способных принимать во внимание свойство человека (в том числе, граждан и государя) как носителя свободной воли и посему эталоны менялись на этапах исторического развития — уровень развития науки того времени не позволял подойти к уровню мышления, открытого И. Кантом. Сегодня имеется информация о субстанциональных основаниях, отвечающих критериям истинности и методологии системного подхода, чтобы дерзнуть понять возможность представления эталона одного из самых масштабных человеческих творений — государства, в котором живут и действуют миллионы граждан и жителей, обладающих свободной волей.
В этом построении, – заявляют авторы, – мы можем опереться на труды А. Богданова, Берталанфи, Н. Винера, К. Анохина, Г. Саймона, Г. Кельзена, Г. Квейда, Р. Акафа и многих других мыслителей (чьи имена не менее известны), заложивших методологические основы понимания закономерностей развития организационных систем, к которым относится государство… Современное понимание государства как организации, одновременно представляющей этап эволюции живой природы и результат сознательной созидательной деятельности людей (артефактов), позволяет дать новое представление об источниках функций и структур управления организациями. Они имеют глубокие субстанциональные основания, представляющие природные принципы управления организмами и их объединениями (популяциями), которые за миллионы лет эволюции в живой природе приобрели необходимые и всеобщие качества, совершенства которых обеспечены их бесконечной повторяемостью. Понятно, что природные принципы управления, обладающие высшей степенью адекватности и надежности, должны быть отнесены к категории разумного основания и в этом качестве использоваться для подготовки управленческих решений».
Не знаю, что уж там наши авторы взяли у перечисленных ими мыслителей по части понятия государства, но Маркс и Энгельс определенно не занимались такой чепухой, как отыскание эталона «государства-утопии». Марксизм вообще отрицает наличие государства в первобытном коммунистическом обществе, опирающемся не так на «унаследованный на стадии популяций инстинкт объединения особей» и «понимание ценности их объединения», как на необходимость коллективного труда для выживания рода человеческого. Государство же появляется только с цивилизацией и обществом, разделенным на классы. Главным назначением государства стало прежде всего поддержание разделения общества в интересах господствующего класса, а не реализация «инстинкта объединения особей на основе понимания ценности этого объединения», т.е. прямо противоположное тому, о чем пишут авторы. Для объединения в общество ранее не требовалось государства, последнее не потребуется и в постклассовом обществе. В классовом же обществе государство «объединяет особей» лишь постольку, поскольку это необходимо для решения общих для всего общества дел и поскольку этим объединением не нарушаются интересы господствующего класса.
Более того, классики марксизма указывали на недопустимость смешения природных и социальных фактов и явлений в попытках найти универсальные, общие, единые «принципы» организации природы и человеческого общества.
«Существенное отличие человеческого общества от общества животных, – подчеркивал Ф. Энгельс, – состоит в том, что животные в лучшем случае собирают, тогда как люди производят. Уже одно это – единственное, но фундаментальное – различие делает невозможным перенесение, без соответствующих оговорок, законов животных обществ на человеческое общество».
«В чем же опять мы находим характерный признак человеческого общества, отличающий его от стада обезьян? В труде… Животное только пользуется внешней природой и производит в ней изменения просто в силу своего присутствия; человек же вносимыми им изменениями заставляет ее служить своим целям, господствует над ней. И это является последним существенным отличием человека от остальных животных, и этим отличием человек опять-таки обязан труду».
«Труд – источник всякого богатства, утверждают политико-экономы. Он действительно является таковым наряду с природой, доставляющей ему материал, который он превращает в богатство. Но он еще и нечто бесконечно большее, чем это. Он – первое основное условие всей человеческой жизни, и притом в такой степени, что мы в известном смысле должны сказать: труд создал самого человека». «Процесс труда… есть целесообразная деятельность для созидания потребительных стоимостей, присвоение данного природой для человеческих потребностей, всеобщее условие обмена веществ между человеком и природой, вечное естественное условие человеческой жизни, и потому он не зависим от какой бы то ни было формы этой жизни, а, напротив, одинаково общ всем ее общественным формам».
«Мы не будем рассматривать здесь первых животнообразных инстинктивных форм труда… Мы предполагаем труд в такой форме, в которой он составляет исключительное достояние человека. Паук совершает операции, напоминающие операции ткача, и пчела постройкой своих восковых ячеек посрамляет некоторых людей-архитекторов. Но и самый плохой архитектор от наилучшей пчелы с самого начала отличается тем, что, прежде чем строить ячейку из воска, он уже построил ее в своей голове. В конце процесса труда получается результат, который уже в начале этого процесса имелся в представлении человека, т.е. идеально. Человек не только изменяет форму того, что дано природой; в том, что дано природой, он осуществляет вместе с тем и свою сознательную цель, которая как закон определяет способ и характер его действий и которой он должен подчинять свою волю». (Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 486, 491, 495; т.23, с. 189, 195; т. 34, с.137).
Утверждение С.Курица и В.Воробьева о том, что «управление и связи в природе, обусловливающие процессы взаимодействия их носителей, имеют универсальный характер, как и сами носители», а равно их представление об «универсальном характере управления компонентами организационных и биологических систем», напоминает (если, по примеру авторов, воспользоваться аналогией) разглядывание через телескоп листка у находящегося вблизи дерева. Ничего об этом листке мы не узнаем, ибо его изображение усилено настолько, что границы листка уходят далеко за поле нашего зрения. Иначе говоря, объект изучения нами утрачивается и мы имеем перед собой нечто неопределенное.
В логике эта ошибка представляет нарушение объема понятия. Когда, по аналогии с человеческим обществом, некоторые усматривают «собственность», «власть», «управление», «мораль», «государство», «право», «цель», «волю» и т.п. феномены у животных, они допускают указанную ошибку, корни которой – в непонимании соотношения общего и особенного в понятии. «Хотя наиболее развитые языки имеют законы и определения, общие с наименее развитыми, – отмечал К. Маркс, – всё же именно отличие от этого всеобщего и общего и есть то, что составляет их развитие. Определения, имеющие силу для производства вообще, должны быть выделены именно для того, чтобы из-за единства, которое проистекает уже из того, что субъект, человечество, и объект, природа, – одни и те же, не были забыты существенные различия». (Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 46, ч.1., с.21).
Тем не менее С. Куриц и В. Воробьев продолжают «изобретать велосипед».
«Если природа, – утверждают они, – создавала в течение миллионов лет систему управления биологических объектов, достигнув соответствующего данному периоду времени уровня совершенства, то человек, не располагая ни таким временем, ни ресурсами для экспериментов, не смог создать совершенного инструмента управления таким сложнейшим организационным артефактом, как государство... Поскольку человеку даже сегодня не понятны многие механизмы управления совершенными объектами неживой и живой природы, то можно ли надеяться получить адекватное описание динамики системы управления государством – объектом, который создала не природа, а ее творение – человек. Поэтому развитие государств, государи которых не имели моральных ограничений (?), шло методом «ползучего эмпиризма»… Государи тысячелетия управляли подданными, не понимая или не признавая цели, для достижения которой граждане объединили свои усилия, а наука не обладала инструментами, позволявшими дать полезные советы даже умным и справедливым (по рождению) государям. Что же остается человеку, который не научился планировать даже детерминированное будущее и своевременно принимать предупреждающие меры, чтобы изменить кровавую историю государственного периода жизни человечества?
Анализ многообразных подходов к выработке средств устранения неопределенности будущего указывает лишь на некоторые возможности снижения последствий нераспознанной неопределенности. Наиболее эффективным средством ныне является метод планирования, состоящий в том, что вначале определяется будущий желательный результат действий создаваемой или развивающейся системы и затем определяются средства для достижения этого результата (этот метод является антиподом обычного метода планирования, состоящего в определении будущего на основе гипотетического прироста темпов развития в прошлом).
Известны две разновидности метода планирования от желательного результата. В качестве одной из них может выступать виртуальная цель-континиум, т.е. цепь желательных состояний объекта, реализуемых с помощью целевого метода управления… Другая разновидность планирования от желательного результата опирается на описание реального состояния объекта, например, нормально функционирующий (здоровый) организм или организация, относительно которого определяется нынешнее состояние конкретного объекта и процесс перехода в здоровое состояние. В этом случае основным приемом становится диагностика – процесс выявления дефектов и прогноз будущего состояния в зависимости от принимаемых мер по устранению дефектов существующего состояния объекта».
Итак, развитием института государства в течение тысячелетий занимались методом проб и ошибок («ползучего эмпиризма») как «государи, не имевшие моральных ограничений», так и объединявшие свои усилия граждане (или подданные?), а также наука, не обладавшая однако инструментами, необходимыми для выработки полезных советов аморальным государям. Но эта их деятельность оставалась бесплодной, раз человек «не научился планировать даже детерминированное будущее и своевременно принимать предупреждающие меры» для изменения кровавого «государственного периода жизни человечества». Почему? – Потому что он имел дело с «нераспознанной неопределенностью». Значит, надлежит научиться планировать развитие государства…
Но планировать нужно «не обычно», определяя будущее государство «на основе гипотетического прироста темпов развития в прошлом», а напротив, определяя вначале «будущий желательный результат действий создаваемой или развивающейся системы и затем определяя средства для достижения этого результата». Есть две разновидности этого «не обычного» метода планирования «от желательного результата»: 1) определяя «виртуальную цель-континиум», в виде «цепи желательных состояний» государства, «реализуемых с помощью целевого метода управления», 2) описывая «нормально функционирующий (здоровый) государственный организм и сравнивая с ним актуальное состояние данного («больного») государства, с определением «процесса перехода его в здоровое состояние». Во втором случае мы имеем дело с диагностикой – как приемом выявления дефектов и прогнозом будущего состояния государства «в зависимости от принимаемых мер по устранению его дефектов».
Похоже, наших авторов так поразил уровень совершенства «созданной природой системы управления биологических объектов», что они не в состоянии абстрагироваться от утопического подхода к развитию системы государственного управления. В самом деле, что такое «нормально функционирующий государственный организм», как не их собственное представление об утопическом государстве? И что такое, если не утопия, то «планирование», в котором сначала определяется «желательный результат» (цель), а затем подбираются средства для его достижения? Авторы, видимо, не представляют диалектики отношения цели и средства, в котором цель вначале выступает как нечто субъективное, а средство – как объективность, без учета которой субъективная цель остается субъективным мечтанием, маниловщиной. Цель, которая реализуется через наличные средства, превращается в действительность, в запланированный результат. Средства эти содержит в себе прежде всего сам объект. Пример – государственный бюджет, средства которого используются на запланированную реформу государства и предполагаются уже в самом плане.
Кажется, поэтому, что подобные «полезные советы» наших авторов с такой вот «больной» диагностикой «нераспознанной неопределенности» вряд ли помогут даже "умным и справедливым" государям вылечить их «больные» государства.
Рассмотрение проблем государства как болезней, отмечают между тем, С.Куриц и В. Воробьев, предложено в работе французского исследователя государственного права М. Ориу еще в начале XX века. Он писал, что под «болезнями государства» следует понимать те причины, которые возникают внутри самого государства и которые являются результатом или особого властолюбия, или чрезмерного развития какого-либо из идеальных принципов; только их гармоническое равновесие образует нормальный режим государства. О возможности создания такого эталона мыслители мечтали с глубокой древности, начиная с дошедших до нас исторических имен мыслителей Древнего Китая (15-10 в. до н.э.), Древней Греции и Древнего Рима (5-3 в. до н.э.), а также не дошедшие до нас имена мыслителей Древнего Египта, создавших еще в 43 веке до н.э. основы управления государством.
Странно выглядят все эти рассуждения авторов о возможности создания эталона «нераспознанной неопределенности»… Не на такую ли неопределенность указывает, «классическое», по утверждению авторов, определение М. Вебера, согласно которому «государство представляет собой систему отношений господства / подчинения, опирающуюся на легитимное насилие, право на которое монополизирует государство»?
Данное «классическое определение» государства и в самом деле представляет какую-то «нераспознанную неопределенность». Во-первых, понятие «государство» здесь определяется через «легитимное насилие», которое само требует определения, как нуждается в определении и другое понятие – «монополизация государством права на насилие». Однако если государство – это система отношений господства/подчинения, то трудно понять, каким образом эта «система отношений», не будучи субъектом права, монополизирует право?
Не говоря о том, что система отношений господства/подчинения включает в себя и «господина», и «подчиненного». Кто в таком случае осуществляет «легитимное насилие» – государство над народом или народ над государством? История свидетельствует – имеет место и то, и другое, причем право народа на сопротивление государственной власти даже закрепляется конституционным правом, как отвергается конституционным правом и узурпация государственной власти.
Условием эффективности и авторитета государства, по словам С. Курица и В. Воробьева, «является способность государственной власти реально обеспечить безопасность, свободу и достоинство граждан, проявляя необходимую политическую волю. Наличие такой воли составляет основу для единства нации и патриотизма граждан». Разочаруем авторов: в классовом обществе реально обеспечиваются, хоть и не всегда, безопасность свобода и достоинство лишь некоторых категорий граждан, с которыми состоят в антагонистических противоречиях граждане других категорий. Что же касается «необходимой политической воли», то не она является «основой для единства нации», а напротив, единство общества, нации лежит в основе политической – государственной – воли.
6. О «непринципиальных» принципах и «случайных» функциях
Вторую главу книги о «болезнях» государства авторы заполнили соображениями о «природных принципах» управления как «источниках государственного управления». Здесь у них речь идет о «глобальных» и «общих» принципах управления в живой природе, а также «особенных» принципах «управления популяциями и организациями».
При этом, «глобальными» принципы являются постольку, «поскольку принципы управления относятся к живой природе в целом (от первичных проявлений жизни до организационных систем, созданных человеком, в частности, государств)». «Общие» – это «принципы управления объектами живой природы на стадиях клеточной и организменной эволюции, точнее, принципы их внутреннего управления». Они, опираясь на «глобальные» принципы, «дополняются различиями, приобретенными в ходе эволюции в царствах растений и животных», и «определяют механизмы протекания жизненных циклов клеток и их объединений – организмов». Наконец, «особенные» принципы управления «определяют механизмы управления (регулирования) жизненных циклов популяций (инстинктивно объединившихся организмов)».
Принципы управления, утверждают авторы, «различаются по своему влиянию на объекты управления. Верхний уровень – глобальные принципы – «представляют категорический императив для всех систем, начиная от переходных (от неживой к живой) на всем протяжении времени и пространства в их противостоянии хаосу случайных проявлений природы универсума. Общие принципы — такой же императив для объектов живой природы на этапах от биологической клетки до популяции организмов. Наконец, для мыслящего организма (человека) и для его организационных артефактов следование или исследование природным принципам управления есть акт свободной воли. У человека (как личности или члена сообщества, лидера организационной системы) есть возможность субъективно выбирать альтернативы и нести личную ответственность за их выбор или возложить ответственность на управляемых людей (подчиненных, подданных — тоталитарные системы). На стадии организационных систем, в том числе государств, эти субъективные предпочтения подвергаются «очеловечиванию», т.е. природные принципы получают правовые ограничения в методах и средствах применения, и процесс очеловечивания продолжает протекать до нашего времени в форме права и морали и не ограничится в будущем».
Определение управления в качестве «целенаправленного воздействия субъекта управления на объект», принятое авторами, казалось бы, предполагает, что на объект управления воздействуют не «принципы», а субъект управления. Однако именно принципы у них различаются «по своему влиянию на объект», хотя тут же заявляется, что в «управлении используется множество средств, некоторые из них обладают наибольшей общностью. Эта общность может быть представлена как принципы». Остается загадкой, каким образом единая «общность» средства управления по-разному влияет на его объект…Дело становится еще более загадочным, если, по их словам, «принцип управления – сказуемое, которое возникло в ходе развития познания, при этом «свойство» и «принцип» могут меняться местами».
Тем не менее, рассуждения о принципах управления, бесконечно далекие от понятия государства, «по-системному» выводят авторов на свойство суверенитета государства, происходящее от «глобального принципа отделения системы из среды», который «действует на всех уровнях иерархии в живой природе, во всех ситуациях и на всех этапах организменной и организационной эволюции». По их словам, «вершиной реализации» указанного глобального принципа «является принцип государственного суверенитета, отраженный в конституционном праве, в нормах и обычаях народов и в международном праве». Далее, опять-таки «по-системному», С. Куриц и В. Воробьев переходят от принципов управления к заданным природой функциям управления. Но оказывается, что в «целеполагающей» природе отсутствует важнейшая управленческая функция – планирование. Впрочем, это не смущает наших авторов.
«Однако природа, – заявляют они, – не могла наградить свои создания (!?) способностью планировать, поскольку сама не обладает этим свойством; ее развитие (эволюция) опирается на случайность (поэтому функцию планирования мы и не обнаружили среди природных принципов управления). Человек, в отличие от природы, обладая гуманистической моралью, не может применять механизмы естественного отбора, уничтожающие биологический объект, который оказался неспособным приспособиться к среде. Человек сознательно стремится уменьшить ущерб, который может нанести среда, и поэтому, осознавая желательную цель, планирует свою деятельность. Планирование, с другой стороны, означает принятие планового решения, которое центр управления организации направляет исполнителям – членам организации, повторяя процесс императивного управления организма».
Одно это замечание говорит нам о «природных принципах управления как источниках государственного управления» больше, чем вся глава рассуждений о них.
Почему среди природных принципов управления мы не обнаружили функцию планирования? – Да потому же, почему среди, к примеру, фруктов нельзя обнаружить рыбу. Среди принципов "можно обнаружить" только принципы, но не функции, которые, в свою очередь, логично находятся исключительно в ряду категории "функция".
Природа «не могла наградить свои создания» способностью планировать? – Чепуха! Во-первых, даже не самые высокоорганизованные «создания» делают себе продовольственные запасы, вьют гнезда и т.п., «планируя» свою будущую жизнедеятельность, не говоря уже о воспроизведении и научении потомства. А во-вторых, разве человек перестал быть природным «созданием», научившись планировать? Иное дело, что у животных в основе их "планирования" лежит инстинкт.
Развитие природы «опирается на случайность»? – В таком случае естественные науки, занимаясь изучением законов природы, превращаются в напрасное времяпрепровождение…
Человек, «обладая гуманистической моралью», в отличие от природы, «не может применять механизмы естественного отбора, уничтожающие биологический объект, который оказался неспособным приспособиться к среде»? - Допустим. А как быть с каннибализмом? Гуманистическая мораль по определению является человеческой, а не принадлежит природе (это на заметку сторонникам «естественного» права). Но в классовом обществе мораль такова, что не исключает применения механизмов социального отбора, которые иногда уничтожают биологический объект. Увы, к нашему сожалению эра милосердия еще не наступила…
7. О госаппарате и его действительных функциях (немного теории)
Рассуждая о «применимости в государственном управлении и праве природных принципов управления и ограничений, которые накладываются на эти принципы гуманистической моралью, а также иных принципов, используемых в государственном управлении и праве, субстанциональные основания которых неизвестны», С.Куриц и В. Воробьев вынуждены вновь обратиться к понятию «государство». Несмотря на многотысячелетнее использование термина «государство», убеждают они, до сих пор нет его однозначного определения и его отличия от понятия «страна» (почему только этого понятия, а не, скажем, понятия «нация» и т.д.?). Не дает исчерпывающего ответа и их излюбленное «классическое» определение государства М. Вебером как «системы отношений господства/подчинения, опирающихся на легитимное насилие». Однако у авторов всё это «достаточно просто разрешается в понятиях системного анализа».
Государство (state, Staat, Etat и т.д.) – это, в их понимании, «виртуальное обозначение организационной системы, состоящей из государственной власти, которая от имени государства выступает как юридическое лицо, и страны (country, Land, pays), которая является объединением народа (физических лиц), территории (с полезными ископаемыми) и имущества физических и юридических лиц». Для авторов «страна выступает под именем государства (имярек), представляющего юридическое лицо».
Что общего и в чем отличия государства от других видов организаций, входящих в род «организация», чем отличаются их системы управления, опирающиеся на Общие и Особенные природные принципы управления, а также на принципы, созданные самим человеком? – По мнению С.Курица и В. Воробьева, различия системы управления государства и других видов организации не носят органический характер, их «можно считать идентичными», за исключением права на физическое насилие.
Им не приходит в голову, что именно это «исключение» и указывает на важнейшее свойство, выражающее природу государства как социального института, его сущность как инструмента классового господства и подавления.
А тот факт, что оно, государство, «как и организация любого вида, имеет единый центр управления, который подготавливает, принимает (утверждает) и контролирует реализацию решений, предписывает, разрешает или запрещает членам организации определенные решением действие или бездействие», – факт «ни о чем», он не только не дает для понятия государства ничего важного, а, напротив, смазывает границы этого понятия. Как не говорит о действительной природе государства и то, что «процессы подготовки, принятия, контроля (и другие сопутствующие процессы) являются, – по словам авторов, – специализированными видами управленческой деятельности, т.е. функциями управления».
Наверно, мы очень удивим авторов, если скажем, что эти «виды управленческой деятельности» на самом деле не являются функциями вообще, а тем более не являются функциями государства.
В связи с этим обратим внимание на следующее. Еще в 1997 г. в монографии о правовой реформе мною отмечалось, что в литературе высказано много соображений, связанных с определением функциональных форм, свойственных различным фазам управленческого цикла. При этом авторы чаще всего отождествляют названные формы с функциями как таковыми. Так, к примеру, Ю.А.Тихомиров ставит в один ряд функции прогнозирования, планирования, сбора и анализа информации, подготовки и принятия управленческого решения, организации, регулирования координации, контроля и оценки результатов управленческих действий. Нечто подобное мы видим и у других авторов. Трудно не заметить, что после логической обработки за приведенным рядом «функций» обнаруживаются три общие функциональные формы – планирование, организационно-исполнительное регулирование и контроль, интуитивно располагаемые в одинаково необходимой их последовательности.
Ясно, во всяком случае, что «прогнозирование» составляет исходный момент планирования, так же как «оценка результатов управленческих действий» является моментом контроля. «Организация», «регулирование» и «координация» в совокупности составляют то, что мы назвали организационно-исполнительным регулированием. А такая «функция» как «сбор и анализ информации» составляет необходимый момент всякой функции в любой ее форме, а потому не представляет самостоятельной функции рядом с другими.
Ни одна управленческая функция не осуществляется вне этих трех форм, как бы ни были они неразвиты; а эти формы, в свою очередь, остаются пустыми способами без их определенной функциональной направленности, которая придает планированию, организационно-исполнительному регулированию и контролю конкретное наполнение, их материальное содержание, их предмет. С этой формальной стороны единичные функции являются тождественными, представляют цикличное чередование принятия и исполнения управленческих решений, в котором каждая функция пребывает в формах то планирования, то организационно-исполнительного регулирования, то контроля; однако, как особые сферы управленческой деятельности субъектов государственного аппарата, они – разные функции, каждая из которых имеет свою качественную и количественную определенность.
С качественной стороны функции госаппарата представляют деятельность его субъектов, имеющую всякий раз особое предметное содержание, особенный состав поведения, при помощи которого осуществляется процесс управления в отдельной его сфере; как таковые, различные функции находят воплощение в компетенции субъектов, представляющих госаппарат. Если же управленческую деятельность рассматривать безотносительно к ее предметному содержанию, она будет просто целесообразной переработкой информации субъектами управления. Поэтому с количественной стороны единичные функции государственного аппарата определяются количеством (объемом) перерабатываемой при их осуществлении управленческой информации. Последнее зависит от способностей среднего индивида при данных общественных условиях наличными средствами усвоить и переработать информацию, необходимую для нормального принятия и реализации управленческих решений.
С развитием общества объемы управленческой информации возрастают, диктуя специализацию и, с другой стороны, концентрацию единичных функций. В процессе специализации возникают новые функции, образуя все более развитую сеть отраслевой компетенции госаппарата; дальнейшее углубление специализации автономизирует уже отдельные формы осуществления функций: планирование, контроль и т.д., которые в совокупности составляют специальную (межотраслевую) компетенцию госаппарата.
В свою очередь, процесс концентрации единичных функций в укрупненные информационные структуры ведет к формированию особых организационных единиц: отделов, комитетов, министерств и т.д., завершаясь на уровне структур так называемой общей компетенции госаппарата (правительства, обладминистрации, исполкома и т.п.).
Находясь в органической связи между собой, эти структуры – функциональная и информационная – образуют, в их единстве, организационную структуру, которая состоит из функционеров госаппарата и структурных образований последнего.
Указанные субъекты, принимая властные управленческие решения, выступают как полномочные субъекты, должностные лица и органы государства. Постольку государственный аппарат выступает как совокупность компетентных и полномочных должностных лиц и государственных органов, которые, принимая управленческие решения и реализуя их в форме планирования, организационно-исполнительного регулирования и контроля, осуществляют функции государства.
Это, разумеется, формальное определение госаппарата и его управленческой деятельности, абстрагированное от содержательной стороны его функций. Однако оно является необходимым моментом для понимания функций государства как субъекта. Вместе с тем, представление о функциях госаппарата как о таком абстрактном процессе принятия и реализации управленческих решений (когда они ничем не различаются между собою, не содержат в себе отличительных черт, свойственных разным функциям) не отражает фактическую деятельность должностных лиц и органов государства, в которой реализуются различные общественные отношения, выявляют себя различные взаимодействующие общественно-политические силы, в т.ч. случайным образом, в виде произвола. При этом, однако, необходимой формой деятельности госаппарата является правовая форма, его деятельность осуществляется как юридическая деятельность, выступая как закон, определяющий способ функционирования государства, как принцип осуществления госаппаратом публичной власти, который я называю законностью.
Из этого следует, что государственная власть только лишь на основе законности функционирует как действительная публичная власть; ибо, поскольку многообразное содержание деятельности госаппарата охватывается единой правовой формой, эта деятельность образует нечто целостное, цементируется в некую тотальность, которая, как субстанция, несет в себе властную мощь государства.
Этот момент в определении деятельности государственного апарата настолько же важен, насколько и не прост для понимания. В связи с этим следует напомнить мысль В.И.Ленина о том, что познание материи, с одной стороны, нужно углубить до познания (до понятия) субстанции, для того чтобы найти причины явлений. С другой стороны, действительное познание причины требует углубления познания от внешности явлений до субстанции.
Сказанное, конечно, не означает, что во всяком государстве деятельность его аппарата при всех обстоятельствах (в т. ч. при наличии развитого законодательства) обеспечивает проявление указанной государственной мощи. Общественной практике известно немало случаев фактического безвластия или бессилия государственной власти, подобно тому, как в природе рядом с жизненно сильными организмами нередко встречаются немощные. Но без признания субстанциального характера деятельности государственного аппарата нельзя всерьез надеяться на действительное постижение причин исследуемых явлений государственной жизни.
С другой стороны, субстанциальность деятельности государственного аппарата не нужно понимать так, будто ею поглощаются или отрицаются различные деятельности представителей этого аппарата; эти деятельности лишь – в качестве акциденций – становятся моментами субстанциальной координации, т.е. согласования, соединения, приведения в порядок, в соответствие между собой данных деятельностей. Как такие моменты, они не определяются собственными целями, не имеют для индивидуумов самодостаточного значения, поскольку деятельности последних соотносятся со своим единством, ориентируются в общем для них направлении, подобно множеству капель дождя, летящих однонаправленно к земной поверхности под собственным весом. Цели деятельности отдельных представителей госаппарата снимаются в указанном единстве, которое – как момент правовой формы – подчиняет себе многообразное содержание их деятельностей, определяя их границы, меру деяния агентов публичной власти, выявляя себя как суть и основание этих деятельностей, выступая как нечто устойчивое в них, как их закон.
Этим моментом единства есть нормативность, как способ координации данных деятельностей; координации, осуществляемой в соотношении деятельностей каждого субъекта госаппарата с их единством, воплощением которого становится юридический закон, следовательно, с подчинением этих деятельностей принципу законности. Данный принцип в теории ограничивают определением лишь как требования к агентам публичной власти соблюдать закон. Однако этот принцип предполагает как свой исходный момент вообще необходимость иметь закон в качестве юридической формы нормативной сущности в деятельности госаппарата. Примечательно, что указанную необходимость связывают так или иначе с принципом законности, но чисто внешним образом. Так, по мнению В.Н. Кудрявцева, полнота законодательного урегулирования общественных отношений является базой для последовательного осуществления принципа законности; и если важные элементы поведения не урегулированы нормами права или эти нормы не упорядочены, разрознены, неминуемо создаются условия для случайных решений, для усмотрения, от которого один шаг до произвола.
Не говоря о том, что «случайные решения» и «усмотрение» и есть, по сути, проявлениями произвола, остается непонятным, почему «полнота законодательного урегулирования общественных отношений» не считается моментом принципа законности, какой иной принцип она выражает?
Означенная координация деятельностей множества субъектов, принадлежащих к государственному аппарату, соответственно закону (как воплощению их единства) означает, что госаппарат существенно есть не столько эти многочисленные субъекты в качестве отдельных индивидов, как представляет единого субъекта государственного управления. Как отмечено в литературе, функции и сферы деятельности государства связаны с индивидами (ибо государство есть действенным только через индивидов), но с индивидом не в качестве физического, а в качестве государственного индивида, они связаны с государственным качеством индивида. С личностью они связаны через субстанциальную связь, через существенное качество этой личности. Индивиды, поскольку они являются носителями государственных функций и властей, должны рассматриваться в своем социальном, а не в в своем личном, так сказать, природном качестве (Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. - Т.1.- с. 242).
Но если государственный аппарат рассматривается в качестве единого субъекта, то цель деятельности этого субъекта необходимо имеет общее определение, которому подчиняются конкретные определения цели деятельности отдельных представителей госаппарата. Таким определением общей цели деятельности госаппарата в каждый момент существования есть урегулированное законом состояние гражданского общества, его правовое состояние, выступающее как правопорядок.
Очевидно, что правопорядок, как цель деятельности государственного аппарата, необходимо связан с реализацией принципа законности, поскольку оба содержат в себе одно и то же, тождественное в них существование – юридический закон. Однако, с другой стороны, если госаппарат выступает в качестве субъекта, а гражданское общество предстало перед нами как объект, то и реализация принципа законности каждой из этих сторон происходит по-разному: в форме требования режима законности в действиях госаппарата со стороны гражданского общества, и в форме требования сохранения правопорядка к членам гражданского общества со стороны государственного аппарата.
Законность и правопорядок, выступая одновременно как тождество и различие, взаимно проникают друг в друга, опосредуются одно другим. Не случайно многие авторы путаются в их определении. Справедливо усматривая в законности прежде всего гарантию личности от произвола власти, Л.С.Явич, к примеру, расширяет представление о ней как о гарантии массы людей от анархии личностей, а общества в целом – от насилия со стороны меньшинства. Представление о законности, которое не удерживает ее определенности в рамках деятельности госаппарата и выводит ее в сферу поведения членов гражданского общества, путает тем самым понятия законности и правопорядка, превращая их в нечто неопределенное. Л.С. Явич и сам чувствует, что определенность законности связана непосредственно с деятельностью госаппарата, когда он переходит к анализу буржуазной законности и отмечает, что равенство всех перед законом и режим законности были с самого начала требованием широких народных масс, которые наибольше страдали от произвола монархов и тиранов, дворян и чиновников, церкви и офицерства. Но ошибочная мысль о том, что в добуржуазном обществе законность существовала только как спорадические призывы власти к соблюдению ее законов, а в принцип она превратилась только в буржуазном обществе, не позволила ее автору приблизиться к истинному понятию законности. Полезным же является использование автором термина «режим законности», как формы реализации принципа законности государственным аппаратом.
Будучи целью деятельности госаппарата, правопорядок вообще представляет нечто абстрактное, формальную цель, лишенную еще содержательных определений; потому деятельность этого аппарата остается также неопределенной. Следовательно, необходимо самоопределение госаппарата – как субъекта цели, чтобы его деятельность приобрела определенную целевую направленность, целесообразное содержание.
Это самоопределение есть, вместе с тем, непосредственным определением указанной цели деятельности, ориентированной на фактический порядок, сложившийся в обществе, как на свою предпосылку, которая должна быть снята в реализации цели. Но поскольку всякая цель для своего осуществления нуждается в средстве, как во внешнем наличном бытии, в котором как начале происходит снятие ее предпосылки, то госаппарат с необходимостью формирует это средство в виде сферы законодательства. Правопорядок, как абстрактная цель госаппарата, объективированная в законодательной деятельности, формулирующей акты законодательства в качестве теоретического отношения этого аппарата к порядку, сложившемуся в обществе, обретает в законодательстве всеобщность наличного бытия упомянутого средства.
Целенаправленная деятельность государственного аппарата, содержанием которой является формулирование законодательства, как средства осуществления правопорядка, составляет законодательную функцию государства.
{ Надо заметить, что проблема функций государства в юридической литературе оказалась весьма запутанной. Этот факт отмечает, в частности, Б.П. Курашвили, заявляя, что авторы отождествляют функции государства с его социальным назначением. Сложилось не очень четкое размежевание двух названных несовпадающих категорий, которые взаимопроникают, а в более общей форме – категорий «цель» и «средство». Спутывание данных категорий, пишет он, привело к тому, что основными функциями государства называют как отдельные элементы ее социального назначения, так и отдельные виды деятельности, служащие средством выполнения любым государством определенного социального назначения.
При этом сам автор, рассматривая функции как действия типичные, обобщенные, объединенные какими-либо общими свойствами в некоторые группы, принадлежащие к определенным видам деятельности, определяя свой подход к систематизации функций, демонстрирует довольно спорное размежевание им категорий «цель» и «средство», утверждая, что каждая цель государства, каждая его задача достигается (решается) при помощи всей системы функций, и это исключает порождение отдельными целями (задачами) соответствующих функций (Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления.- С.170-174).}
Но пока государственный аппарат осуществляет одну лишь законодательную функцию, сфера законодательства остается чем-то внешним для существующего в обществе порядка, и последний не приобретает определенности правопорядка. Однако поскольку законодательство все же имеет объективное существование, оно становится реальной целью, которая как долженствование и стремление определяет формальное содержание деятельности госаппарата. Последняя состоит в том, чтобы, отталкиваясь от законодательства как средства, отрицая его как всего лишь теоретическое отношение к сложившемуся порядку, через насилие публичной власти над субъектами гражданского общества установить такой порядок, который отвечает содержанию законодательства и составляет цель указанной деятельности.
При этом следует отметить, что законодательство как таковое не является самодостаточной основой, определяющей в качестве цели внутреннее содержание деятельности государственного аппарата, поскольку сама цель определена еще только формально. Содержание цели воплощено ближайшим образом в реальной потребности госаппарата практически примирять противоречивые социальные интересы в обществе. Практическая борьба этих особенных интересов, которые всегда действительно выступают против общих и иллюзорно общих интересов, делает необходимым практическое вмешательство и усмирение особенных интересов при помощи иллюзорного «общего» интереса, выступающего в виде государства (Маркс К. и Энгельс Ф. Соч.- Т.3.- С.33).
Целенаправленная деятельность государственного аппарата, содержанием которой становится насильственное (властное) установление предусмотренного законодательством порядка в обществе, как реального правопорядка, составляет исполнительную или, иначе, административную функцию государства.
Осуществление данной функции госаппаратом означает реализацию цели его деятельности, в ходе которой наличное состояние гражданского общества и условий его жизнедеятельности изменяется, приводится в соответствие с законодательством.
Но это изменение порядка, сложившегося в обществе, необходимо содержит в себе отрицание тех фактических особенных (частных) интересов, которые не становятся (или перестают быть) тождественными с законным интересом. Таким образом, субъекты этих особенных интересов вступают в противоречие с субъектами законных интересов, а вместе с этим – также и с государственным аппаратом, который объективно выступает на стороне последних. Указанные противоречия носят характер отдельных конфликтов, которые воспринимаются представителями госаппарата как нарушения правопорядка, или, говоря более привычно, как правонарушения. В связи с этим возникает потребность в правоохранительной деятельности государственного аппарата, как властной форме разрешения данных противоречий, основанной на принципе законности, деятельности, направленной на утверждение правопорядка в обществе.
Целенаправленная деятельность государственного аппарата, содержанием которой становится властное разрешение противоречий между законными и незаконными интересами, которая выступает как отрицание правонарушений и утверждение правопорядка, есть правоохранительной функцией государства.
(Следует сказать, что термин «правоохранительная функция государства» практически не встречается в юридической литературе, хотя о правоохранительных органах говорится часто. Но существование органа есть производным от необходимости определенной функции, а не наоборот: не функция для органа, а орган для функции. Поэтому используемый обычно термин «судебная функция государства» надо признать в данном случае неточным, поскольку он отражает содержание правоохранительной функции узко, ограничивая ее лишь осуществлением судопроизводства органом суда).
Осуществление правоохранительной функции государства есть завершающий момент в реализации цели деятельности госаппарата, в котором законодательство как реальная цель обретает свою действительность. В самом деле, в административной функции государства законодательство специфицируется во множестве подзаконных правовых актов (то, что называют «исполнительным правотворчеством»), завершаясь в единичности компетенции и полномочий отдельных представителей госаппарата. Здесь, таким образом, закон перестает существовать в своей имманентной форме общего, а законодательство, специфицируясь, как бы погружается в стихию единичной жизни субъекта управления.
В правоохранительной функции, напротив того, единичное воплощение закона возвращается к его общему значению властным определением законной силы интереса отдельного субъекта. Здесь особенные интересы соотносятся с законодательством окончательно, так сказать, в последней инстанции, получая государственную санкцию только здесь как действительные интересы, когда они признаны законными интересами, воплощаясь в праве субъекта, признанного в противовес не-праву, произволу.
Из этого следует, что управленческая деятельность госаппарата реализуется лишь в единстве законодательной, административной и правоохранительной функций. Эти функции являются необходимыми моментами правовой формы управленческой деятельности, независимо от того, идет ли речь о природоохранной либо финансовой деятельности, либо об обеспечении государственной или общественной безопасности, или об иной сфере деятельности государства.
Но поскольку, далее, указанное единство функций подчинено осуществлению государственного управления обществом, оно выступает как правовое обеспечение этого управления. Поэтому реализация государственным аппаратом указанных общих функций оказывается бессмысленной вне государственного управления обществом; а последнее (госуправление) существует не иначе как в этих функциях, то есть является государственным управлением только благодаря осуществлению государственным аппаратом законодательной, административной и правоохранительной функций. По сути дела, речь идет о соотношении материального содержания государственного управления с правовой формой, необходимо свойственной указанному содержанию.
Необходимость реализации трех названных функций государственным аппаратом предусматривает формирование, соответственно специфике этих функций, системы законодательных, административных и правоохранительных органов государства, которые образуют, как их часто называют, три "ветви" государственной власти. Тем не менее, несмотря на отличия в функционировании этих систем власти, все они остаются отличиями внутри единства, принадлежат к единому госаппарату, осуществляющему единое целостное государственное управление обществом.
Вместе с тем, ни законодательная, ни административная, ни правоохранительная деятельность госаппарата не существуют непосредственно в такой абстрактной форме; каждая из них представляет сложную систему действий и операций госаппарата, направленных к единой цели, связанных общим предметом, средствами и т.д.
Данные действия и операции, существенно принадлежа к законодательной, административной или правоохранительной деятельности, на практике осуществляются разными агентами госаппарата как разнообразные комбинации этих действий, которые становятся относительно обособленными сферами в законодательной, административной и правоохранительной функциях, единичными функциями представителей госаппарата (например, отправлением правосудия судьей, исполнением судебных решений судебным исполнителем, осуществлением надзора за расследованием уголовных дел прокурором, расследованием этих дел следователем, охраной общественного порядка милиционером и т.п.), которые представляют в нашем примере правоохранительную функцию, относятся к ней как части к целому или, точнее, как акциденции к субстанции.
Иначе говоря, речь идет о разделении управленческого труда в границах каждой из трех названных государственных функций, обусловленном «технологическими» особенностями разнообразных действий и операций и способностью нормального индивида полноценно осуществлять их как органическую часть единой управленческой деятельности госаппарата.
При этом законодательная функция осуществляется в совокупности единичных функций, результатом которых является принятие закона. Административную функцию образуют те единичные функции, в совокупности которых происходит реализация закона госаппаратом. Наконец, те единичные функции госаппарата, совокупность которых обеспечивает приведение деятельности субъектов в соответствие с законом в случаях его нарушения, образуют правоохранительную функцию государства (Ющик О.І. Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні. – К., 1997).
Этого определения функций государства, пожалуй, достаточно, чтобы понять, как далеки С. Куриц и В. Воробьев от их понимания, рассуждая о создании «инструмента диагностирования патологий государственной системы управления», исходя из «природных принципов управления» и «эталонной модели» государства - как организации, в которой «набор функций управления одинаков с организациями любого вида».
8. Мнимая «модель» госуправления в "кривом зеркале" универсализации
Между тем, приняв определение «государства», названные авторы предлагают нам «системное описание государства с позиции управления».
Такого описания, утверждают С.Куриц и В.Воробьев, до сих пор не существовало, «поскольку исследователи системы управления государства не предложили инструмента для анализа, которое опиралось на некое основание разума (по Канту). Они не обращались и к методам анализа, которые способны дать описание управления государством как системой и открыть возможности обозревать целостность во всех ее частях и деталях. Рассматривая государство как некий феномен (?), они не обращали внимания на родство государства как вида создаваемых людьми организаций, опирающегося на миллионы лет эволюции популяций организмов и тысяч лет развития объединений людей». До сего времени «существуют лишь некоторые мысленные предположения об источниках управления государства как целостной системы, закрепляемых в праве, которые кочуют из одного фолианта в другие».
В связи с такой недоработкой научной мысли авторы восполняют отмеченный ими пробел. «Развитие организаций в человеческом обществе, – пишут они, – привело, согласно тектологии А. Богданова, к количественному росту и структурной сложности, к дифференциации их целевых установок, функций и структур управления. Повторим еще раз: сегодня, через 6000 лет эволюции организационного артефакта, мы видим общее и различное в развитии государств в сравнении с другими человеческими организациями. Прежде всего, мы находим организационное сходство с семьей, опирающейся на инстинкт продолжения рода и нормы государственного права (?), на принцип иерархии (?) и другие принципы в управлении, описываемые патерналистской теорией происхождения государства. Сходство процессов, протекающих в коммерческих организациях и в государстве, привело к возникновению технократических доктрин, менеджеризма, конвергенции. Появление коммерческих организаций с пожизненным наймом (?) создало общее с социальным государством, которое не может «уволить» гражданина. Запрет на смертную казнь существенно сблизил методы легитимного насилия государства и организаций. Рост самоуправления в государстве (передача решений с национального уровня на местный), работы Г. Саймона («Научно управляемое государство»), Б. Беквита («Концепция экспертократии»), 3. Бжезинского («Технотронное общество») свидетельствуют о движении к признанию общности государства с другими организационными системами. Без учета этих условий результаты исследований не будут обладать свойствами изоморфности, и может возникнуть опасность утраты важных факторов, которые оказывают существенное влияние в реальности».
Как видим, С. Куриц и В. Воробьев с упорством, достойным лучшего применения, пытаются найти не то, что отличает государство от других социальных явлений, а то, с чем государство имеет пусть и очень отдаленное сходство хотя бы в чем-то, даже если это что-то малозначимо. Для чего? – Чтобы «универсализовать» принципы, цели, методы, функции и т.д. управления, оправдывая необходимость всех прежних своих рассуждений об «универсальных» принципах, целях и т.д. для государственного управления. Отсюда и «организационное сходство государства с семьей, опирающейся на инстинкт продолжения рода и нормы государственного права», и «общее коммерческих организаций с социальным государством», и даже «сближение методов легитимного насилия у государства и организаций».
Что эта «универсализация» прояснила в вопросе о государственном управлении? – Ничего, она, скорее, запутывает вопрос. Но как-то же нужно было убеждать читателей в справедливости тезиса авторов о том, что человек, создавая организационные артефакты (включая также государство), «опирался на природный инстинкт самосохранения, а заимствуя природные механизмы, внес сознательные компоненты в развитие организаций – цель как системообразующий и консолидирующий фактор развития организации».
Между тем, как оказалось, отсюда всего-ничего до универсальной модели «нормальной системы» государственного управления, которую тут же предложили доктор технических наук и доктор юридических наук.
Все процессы управления в государстве, как организационной системе, отмечают С. Куриц и В. Воробьев, протекают вне зависимости от того, осознают ли власть и большинство граждан существование таких процессов. Эти процессы авторы описывают следующим образом.
«Отношения между властью (субъект управления) и населением (объект управления) представляет субординационную связь, в основе которой лежит принуждение, определяемое законами и другими правовыми актами, направляемыми субъектом объекту для исполнения. Реакция объекта управления на решения субъекта в виртуальной или письменной формах, которые могут быть осознанными (решениями) или подсознательными действиями, направляется субъекту управления по обратной связи. Кроме того, часть процессов управления, протекающих в обществе, регулируется моралью граждан и жителей (процессы самоуправления), а также социализацией, пробуждение которой – одна из задач субъекта управления.
Все компоненты и связи элементного и этапного характера, принципы управления и ограничения становятся правилами взаимодействия народа и власти только через нормы права, представляющие управленческие решения органов власти; свод норм, отражающих управленческие принципы, составляет Конституцию. Иных признанных источников права, которые были бы увязаны в систему государственного управления, не существует. По этой причине Конституция может рассматриваться как единственная модель системы управления государства: из нее вытекают законы государства и иные нормативные акты.
Такая модель может быть использована в качестве методического инструмента для анализа патологий управления конкретных государств. Опасения, что конституции реальных государств, являясь результатом политических игр, не полностью отражают жизненные реалии, – беспочвенны, поскольку анализ инвариантных компонентов системы государственного управления раскрывает псевдоаргументы и красочность риторики политических интересантов».
О том, что конституции государств «не полностью отражают жизненные реалии», должны знать уже студенты-юристы, различая понятия «юридическая конституция» и «фактическая конституция»; как они должны знать и то, что конституция есть «результат политических игр», отражающий итог борьбы социально-классовых сил за власть. Поэтому беспочвенно скорее отрицание авторами на основе «анализа инвариантных компонентов системы государственного управления» вещей, известных всем грамотным юристам. Поскольку арена «политических игр» вокруг конституции не ограничивается системой государственного управления, анализа «инвариантных компонентов» одной этой системы мало, чтобы судить о сущности конституции, следует анализировать всю политическую систему данного конкретного общества, и более того, принимать во внимание ее встроенность в более общую – мировую – систему.
Собственно, сами авторы как бы подтверждают это, указывая, что «к началу XXI века насчитывалось около 40 государств (почти из 200), у которых государственно-правовые режимы опирались на конституции правового и либерально-демократического характера, и власти, в основном, придерживались норм права (?). Более половины оставшейся части членов ООН определяют себя как государства переходного периода, освободившиеся или освобождающиеся от диктаторских режимов. Остальная часть – государства, опирающиеся на коллективистские идеологии; большинство использует привлекательные для народа формальные символы демократии (выборы, разделение властей и т.д.), сохраняя нелегитимное насилие».
Не говоря о правомерности подобной классификации государств, отметим, что речь идет о разных конституциях, связанных с разными политическими системами. Исходя из нашего понятия государства (см. выше: Условие первое: продолжаем разбираться в понятиях – доп. к определению понятия «государство») в зависимости от политических систем и режимов различают многие формы государств и, соответственно, различные их конституции.
Однако у авторов все поставлено с ног на голову: у них государственно-правовые режимы опираются на конституцию («правого» или иного толка), хотя в реальной жизни конституция лишь юридически оформляет тот политический режим, который сложился на момент ее утверждения в данном обществе, и ее содержание зависит от характера политического режима, а не наоборот. Последний может обходиться без конституции вообще либо останавливать действие существующей конституции. Напомним, что до Нового времени государства вообще не знали феномена конституции в смысле той «единственной модели» системы управления государства, из которой «вытекают законы государства и иные нормативные акты», и о которой идет речь у авторов.
«Для возвращения к интуитивно ощущаемой первоначальной цели – защите людей, объединявшихся в организацию по имени государство, – утверждают между тем С. Куриц и В. Воробьев, – потребовалось почти 60 веков, и эта цель к началу XXI века в значительной мере достигнута лишь 1/5 частью государств в мире. Правда, процесс социально-правовой демократизации резко ускорился после Второй мировой войны. Тоталитарные режимы Германии и Японии были разрушены внешними силами, и путь к правовой и либеральной демократии с социальной защитой населения прошли менее чем за четверть века. Однако человечество заплатило за ускорение разрешения проблемы государственного управления десятками миллионов человеческих жизней».
Похоже, для авторов именно «правовая и либеральная демократия с социальной защитой населения» и является образцовой конституционной моделью государства, которая «разрешает проблемы государственного управления» и которой должно следовать человечество ради «возвращения к интуитивно ощущаемой первоначальной цели – защите людей». Увы, недавние события с коронавирусной пандемией, унесшие сотни тысяч жизней людей в странах «правовой и либеральной демократии», не дают уверенности в этом.
В качестве основания своей «модели» системы управления государства авторы определяют «функционально-структурный каркас управления (ФСКУ) и этапные связи жизненного цикла государства», которые «позволяют своевременно (и с необходимым опережением) вскрыть патологии в системе управления и подготовить адекватные управленческие решения по функциям и структурам на всех уровнях государственного управления и этапах жизненного цикла решений». Они же дают «возможность получить адекватное представление о применяемых механизмах руководства управленческим персоналом, выполняющим эту работу в органах власти и возможность персонала реагировать по поводу работы и ее результатов по каналам внутренней обратной связи». В этой «совокупности объективного представления, – утверждают авторы, – состоит первая предпосылка информационной адекватности Конституции как модели государства: реалии функционирования становятся прозрачными и могут быть проверены», а значит, «может быть существенно уменьшена область управленческих решений, принимаемых по интуиции, под именем которой в государственном управлении зачастую скрываются эгоистические интересы и политический расчет».
Вторая предпосылка заключается в создании механизма исполнения решений власти, без которой Конституция и законы превращаются в «бумажки». «Принимаемые властями решения в форме Основного закона (Конституции) определяют общий правопорядок, который должен предупреждать возникновение и своевременно разрешать проблемы, кризисы и конфликты, уже возникшие на пути к достижению признанной цели государства. Поскольку Конституция устанавливает, в основном, нормы непрямого действия, для практической реализации решений власти требуется большой арсенал управленческих решений, стимулов и ограничений. В них общие конституционные положения, принципы управления и цель государства должны преобразоваться в законы и другие правовые акты, стать руководством и ориентиром для непосредственных производителей и потребителей материальных и духовных богатств и условий жизни населения».
Таким образом С.Куриц и В. Воробьев, по сути, превратили Конституцию с ее нормами (пусть и непрямого действия) в ту самую пресловутую «бумажку».
Впрочем, это не страшно, так как «желаемые результаты могут быть достигнуты в том случае, если нормы права в Основном законе государства и других правовых актах будут содержательными и ясными, т.е. однозначно понимаемыми». В противном случае «эти нормы представляют симуляцию государственных решений». Ибо, следуя девизу: «политика – это искусство возможного», политические противники, функционирующие во власти, «нередко договариваются между собой с единственной целью временного компромисса, за которым кроется политический расчет. Такие компромиссы, представляющие перенесение решений с верхнего уровня управления на нижний уровень исполнения, фактически откладывают решения проблем и кризисов, а то и вовсе их блокируют. При этом сами проблемы, представляющие разногласия интересов граждан, сохраняются, а кризисы обостряются. За отложенные государственные решения население платит потерями имущества, здоровья и нередко жизней. Политические компромиссы при принятии правовых актов, особенно конституционного уровня, закладывают источники коррупции и других правонарушений, которые ведут не только к постоянному возникновению проблем и кризисов, но и к конфликтам внутри страны и между государствами».
«Существуют, – указывают авторы, – и другие источники дефектных решений верхнего уровня управления, в частности, процедурно-когнитивного характера: отсутствие процессуальных норм целевой реализации решений, а также сохранение возможности прямого воздействия на лиц, принимающих государственные решения, со стороны наемных лоббистов и клакеров. С другой стороны, бескомпромиссные позиции политических противников побуждают адептов к обострению противостояния масс населения, не готового к пониманию действительных причин противостояния.
Причины такого непонимания, открывающие возможности удовлетворения личных интересов политиков, лежат в дефектах системы управления государства, которое не предусматривает правовой и финансовой поддержки развития гражданского общества. Этот дефект, возникающий на стадии создания (рождения) государства, является органическим (существует во всех государствах), поскольку система управления не предусматривает функционального разделения управления подсистемами сохранения и развития государства. Дифференциация обеих подсистем управления в природе обеспечена одноименным Общим принципом управления, который реализуется в разделении полов организмов в популяции по функциональному признаку: приобретения новых свойств и сохранения лучших из них. В организации это разделение управленческих подсистем стимулирует проведение периодической модернизации и реформирование системы управления, вызываемые изменением реалий жизни и ростом научного осознания противоречий развития организации. Полученные результаты подлежат закреплению в Конституции. В противном случае дефекты системы управления накапливаются, вызывая кризисы и конфликты как внутри страны, так и в отношениях с другими странами».
Наконец, «третья предпосылка – участие граждан в подготовке и реализации решений. Она включает государственные гарантии гражданам и жителям на свободное выражение своего отношения к решениям власти и обязанности власти своевременно обеспечивать гражданам выполнение условий, признанных Конституцией государства и нормами международного права». А для того, чтобы «граждане имели защиту против дезинформации, создаваемой СМИ, политтехнологами и лоббистами, Конституция должна содержать целый комплекс мер, конституционно обеспеченных средств по социализации общества, повышению образования и культуры населения, в том числе политического сознания и политической культуры, укрепления гражданского общества и института омбудсменов».
Итак, по словам авторов, политические компромиссы, особенно при принятии конституции, – это источник коррупции, они ведут не только к постоянным проблемам и кризисам, но и конфликтам внутри страны и на международной арене. С другой стороны, бескомпромиссные позиции политических противников «обостряют противостояния масс населения, не готового к пониманию действительных причин противостояния». А причины непонимания политиков населением – в неустранимых дефектах системы управления государством, которое не оказывает правовой и финансовой поддержки развитию гражданского общества.
Выходит, что в лоб, что по лбу: дефекты управления неизбежны. Своеобразный порочный круг… И как же просто – списать личностные дефекты политиков и управленцев на «дефекты системы управления»! А вместо обучения и привлечения к управлению государством «каждой кухарки» рассуждать о «правовой и финансовой поддержке развития гражданского общества»...
Далее С.Куриц и В.Воробьев приводят описание «анатомической» модели «нормальной (бездефектной) системы управления государства». По словам авторов, «система управления государства любой формы правления и государственно-правового режима выполняет административно-управленческую функцию и функцию самоуправления граждан», при этом «в Конституции государства обе функции явно или неявно представлены структурными блоками».
Назначение административно-управленческого блока (задача в управлении) – «управлять и руководить исполнителями (гражданами и жителями страны), которые производят материальные средства и условия жизни народа в количестве и качестве, отвечающих достижению цели суверена – носителя высшей власти в государстве». У блока самоуправления своя задача – «нематериальными средствами содействовать достижению цели суверена».
Средствами решения задач первого блока «служат функции и структуры управления, опирающиеся на стандартные компоненты и связи, имеющиеся в ФСКУ государства, т.е. формально-логические методы». Для второго блока самоуправления «средствами служат, кроме этих методов, также сложившиеся у населения обычаи общения и господствующая мораль; в государствах с антигуманными режимами блок самоуправления находится в зачаточном состоянии».
Цель государства, утверждают авторы, «представляет желаемое состояние государства в ближайшем и отдаленном будущем, которое суверен выбирает из возможных альтернатив и ограничений». Выбор цели всегда субъективен, поскольку он связан с категорией ценности. «Цель ниоткуда не выводится, и субъективные предпочтения суверена целиком и полностью определяют выбор цели, которая может выражать его явные или скрытые истинные намерения в Конституции государства. Особенности компонентов, их функций и ценностный характер связей требуют вычленения этой структуры в еще один блок государственного управления, названный нами целевым».
Таким образом, Конституция любого государства в действительности включает три правовых блока: 1-ый блок – целевой. Он играет роль системообразующего фактора государства. 2-ой блок – административно-управленческий (административный блок) и 3-й блок самоуправления. Совокупные действия трех блоков Конституции государства обеспечивают его целенаправленное функционирование и развитие государства вне зависимости от государственно-правового режима.
«Трехблочная модель Конституции государства, раскрытая системным подходом, – убеждают С.Куриц и В.Воробьев, – не является только «упражнением ума». Целевой блок или его компоненты присутствуют в Конституциях большинства государств (или в поправках к ним) в форме Преамбулы или отдельных положений. Административный блок известен в конституционном праве как администрация (administration), которая является синонимом исполнительной власти (правительства). Руководитель администрации выступает в роли главы государства, который промульгирует законы, принятые законодательной властью. Блок самоуправления формально включает деятельность органов местного управления».
«Целевой блок направляет обоим блокам императивные (обязательные для исполнения) решения (конституционные нормы права и вердикты по поводу полученных реакций по обратным связям). Административный блок направляет решения в Блок самоуправления, регламентирующие поведение граждан и жителей страны (законы, регламенты, инструкции и пр.). Он осуществляет контроль над степенью удовлетворения потребностей и желаний населения в соответствии с решениями Целевого блока. Получает трудовые и интеллектуальные ресурсы и по обратной связи реакции от блока самоуправления, а также опции на продление подрядного договора между Президентом и Главой исполнительной власти. Блок самоуправления оказывает влияние на рост численности граждан, их образование, культуру, социализацию, мораль населения и способствует подготовке лидеров Целевого и Административного блока, отвечающих требованиям современности, направляет реакции в оба управленческих блока на принятые решения и получает правовую и финансовую поддержку Административного блока.
«Отсутствие, ущербность или иной смысл, вкладываемый в понимание роли какого-либо компонента и связи элементного и этапного характера в системе управления, включающей цель, ограничения цели, функции, структуры и средства, – утверждают авторы, – свидетельствуют о патологической физиологии системы государственного управления, которая неизбежно порождает проблемы и кризисы – болезни государства. Течение и исход болезней предопределены: либо лечение (модернизация, реформирование системы государственного управления, устранение или ослабление противоречий интересов людей), либо социальные и иные кризисы, перерастающие в конфликты: революции, войны и глобальные природные катаклизмы, несущие разрушения и жертвы».
Наконец, после такой «диагностики» авторы предлагают следующий «рецепт». «Для того, чтобы модель системы управления стала эталоном для сравнения (анатомическим атласом), в ней должны быть устранены патологии всех ее компонентов и связей. Однако и в таком виде модель будет представлять абстрактную государственную машину, которая безразлична к ее создателю – человеку. Человек станет средством для достижения цели суверена. Поэтому модель системы государственного управления должна содержать инструмент, который обеспечивал реализацию Аристотелевской максимы: «...государство возникает ради потребностей жизни, но существует оно ради достижения благой жизни». Таким инструментом является Целевой блок, в котором в качестве суверена выступает субъект права, лично заинтересованный в том, чтобы человек признавался целью государства, а не средством.
Роль такого суверена может выполнить только сам народ – коллективный субъект, представляющий всех правоспособных граждан страны, и роль такого субъекта должна быть закреплена в Конституции. Юридическое признание человека целью государства, а народа сувереном, т.е. носителем высшей власти, имеет субстанциональный характер. Во-первых, цель представляет системообразующий фактор организации, влечет признание народа сувереном де-юре и де-факто. Это возвращает государство к интуитивно понимаемой исходной исторической роли объединителя граждан для совместной защиты и создания необходимых и желательных условий жизни для себя, своих близких и будущих поколений, т.е. той роли, которая была забыта в тысячелетней жестокой истории государств. Во-вторых, признание человека целью де-факто создает основу для внутреннего осознанного позитивного отношения к человеку, не похожему на тебя или живущему в другой стране. Наконец, признание народа сувереном де-юре пробуждает глубинное понимание (и будущее закрепление в морали) действительных ролей человека, народа, государственной власти и государя на основе принципа справедливости, который требует «очеловечивания» действующих в государстве принципов управления. Целевой блок в Конституции такого государства служит для защиты прав и свобод человека. В государстве с бездефектной системой управления власть обеспечивает народу (гражданам и жителям) условия жизни, определенные международными нормами прав и свобод человека, и постоянное повышение качества жизни согласно общепризнанным критериям, представляющих цель государства. Таким государством может быть социальное правовое государство, которое в новой истории признается эталонным. Особенность властвования в таком государстве состоит в том, что объекту управления (населению) предоставляется свобода действий по принципу: «разрешено все, что не запрещено»; по мере развития цивилизации объем этих запрещений (включающих легитимное принуждение с санкциями) снижается, заменяясь моральными императивами.
Увеличение свободы, – рассуждают авторы, – создает условия и механизмы гражданского самоуправления, представляющего многочисленные очаги организованного и неорганизованного общественного управления народа, реализующего обратную связь с органами государственной власти и разрешающие многообразные противоречия интересов на индивидуальном и коллективном уровнях. В конечном итоге рост самоуправления способствует раскрытию интеллектуального и физического потенциала граждан и жителей и стимулирует их к движению к цели государства.
Здесь же авторы указывают на еще один аспект, связанный с использованием модели системы управления эталонного государства. «Модель представляет описание государственной системы управления ЗДОРОВОГО государства, т.е. организации, в которой устранены известные к настоящему времени патологии управленческих компонентов и связей, а также учтены диктуемые гуманистическим принципом справедливости ограничения природных принципов управления. Модель представляет методический инструмент, предназначенный только для диагностирования патологий конкретных государств. Эти патологии могут быть выявлены путем сравнения с эталоном – здоровым государством.
И заключают свои рассуждения об эталонной «модели» государства авторы таким заверением: «Введенное здесь понятие «система управления эталонного государства» не может по ряду формальных оснований рассматриваться как новая утопия государства. Модель управления эталонного государства инвариантна ко времени и пространству и, вместе с тем, универсальна для всего рода «организация», представляющего этап эволюции живой природы, в которой государство – это один из видов организации. Соотношения свободной воли граждан и диктата государя в этой модели может принимать различные конфигурации, господствующие в данный исторический период.
Формальной основой построения эталонного государства служит метод целевого управления (восходящий к методологии системного подхода), который устраняет неопределенность суждений относительно состава компонентов и связей внутри целостной организации и ее связей со средой, заменяя субъективность выбора объективными (расчетными) оценками.
Субъективность при постулировании цели обеспечивает динамический характер следствий, получаемых на инвариантной модели. Утопическое государство, напротив, представляет статическую модель, в которой утопия (видение будущего) превращается в конкретную идеологию. Ее основанием является эвристика единичных феноменов в области общественных отношений, которые на данном историческом этапе еще не приобрели свойств универсальности.
Вместе с тем, – утверждают авторы, – модель эталонного государства не является апологией сен-симонизма, поскольку речь не идет об утверждении нового общественного строя путем правительственных реформ, а только о необходимости опоры на субстанциональные источники права, которыми являются принципы управления живой природы, «очеловеченные» гуманистической моралью».
На основании всех этих своих рассуждений С.Куриц и В.Воробьев рассматривают далее особенности каждого конституционного блока, которые для нас не представляют интереса уже потому, что не имеет смысла рассуждать о частностях, если общие для этих частностей вопросы авторами по сути не решены, несмотря на их заверения в обратном. Нельзя же, в самом деле, считать таким решением эклектический набор утопий и домыслов…
Всё, что сказано авторами об «эталонном» государстве, фактически сведено у них к тому, что таковым является современное буржуазное «социальное» и «правовое» государство, которым – в качестве суверена – должен управлять народ. Но тогда надо прибавить еще государству и определение «демократическое». Вопрос лишь в том, о какой демократии вести речь? Если либеральной буржуазной демократии, то в ней народ выступает, как утверждают авторы, в качестве объекта управления, субъектом которого определен «государь» с его целеполаганием. А поскольку не всякий государь видит целью управления «человека», то диктат государя надо сочетать в различных конфигурациях с «организованным и неорганизованным общественным управлением народа», как «коллективного субъекта, представляющего всех правоспособных граждан страны» (включая, очевидно, младенцев), свободно действующих по «универсальному» принципу «разрешено всё, что не запрещено».
По этому «принципу», конечно, не может быть и речи «об утверждении нового общественного строя путем правительственных реформ», не говоря уже о революциях, а «только о необходимости опоры на субстанциональные источники права, которыми являются принципы управления живой природы, «очеловеченные» гуманистической моралью». Естественно, с таким «народом» управление «государя» будет «эталонным». К чему тогда изобретать какие-то «модели» государственного управления?
Все, что в рассуждениях авторов имеет хоть какое-то отношение к модели «нормальной системы управления государства», сводится к необходимости построения системы государственного управления на началах целевого подхода. Однако от "раскрытой системным подходом" С. Курица и В. Воробьева "трехблочной модели Конституции государства" такая комплексная система государственного управления (КС ГУ) отличается больше, чем современный автомобиль отличается от старой телеги.
Поэтому следующий материал мы посвятим краткой характеристике указанной комплексной системы государственного управления.
9. О новом подходе к государственному управлению
Еще в 2010 году академик В.К. Мамутов и я публиковали в парламентской газете «Голос Украины» статью о необходимости общегосударственного планирования и нового подхода к государственному управлению. В ней, в частности, говорилось о том, что итоги многолетнего неудачного исторического эксперимента, названного «перестройкой» и «экономическими реформами», показывают: не имея конкретной «осязаемой» цели и продуманного рабочего плана ее достижения, мы прогресса не получим, постоянно вставая перед вопросом «Что мы строим?»
Громкие декларации, разного рода концепции, не связанные одна с другой отраслевые и региональные программы, не обеспечивают решения серьезных проблем. Нужен комплексный общегосударственный долгосрочный рабочий план социально-экономического развития страны. Не декларативный, а именно рабочий, то есть основанный на экономических расчетах, натуральных балансах производства и потребленния продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления, балансах экспорта-импорта, строительства, перевозок, создания новой техники и технологий и тому подобных «материях», которые могут быть выражены в количественных показателях с указанием конкретных временных периодов их достижения. При этом должно быть не только названо, а и количественно обозначено цели, которые должны быть достигнуты, этапы продвижения к ним и властные структуры, ответственные за их достижение.
Это – не плод вольных рассуждений, а отражение и нашего собственного опыта, и многолетнего опыта других стран. Парадокс в том, что многие страны, переняв и творчески развив опыт общегосударственного планирования, который сформировался в Советском Союзе, достигли больших успехов в экономике. А наши деятели, делавшие погоду в начале 90-х годов, страдая комплексом неполноценности, поспешили, наследуя московских «прорабов перестройки», полностью отказаться от планирования, вместо того, чтобы усовершенствовать его, реконструировав и приспособив к новым экономическим условиям. Нелепость еще и в том, что от планирования отказались именно тогда, когда появились экономико-математические и компьютерные системы, позволяющие устранить те сложности и недостатки, котороые были в планировании. В потоке политической демагогии о «порочности» советской экономической системы без каких-либо серьезных обоснований была «до основания разрушена» система планирования, ликвидирован Госплан – источник экономической информации, необходимой правительству для разумного управления государственными делами. Само понятие «планирование» было поддано анафеме и забытью. С грязной водой выплеснули и ребенка.
Вместе с тем, планирование обрело новое дыхание во многих странах, в которых после Второй мировой войны разрабатываются и успешно выполняются в разных формах четырех-, пяти- и семилетние планы. Особый интерес для нас в нынешних условиях вызывает опыт «Азиатских тигров», совершивших благодаря планированию прыжок с отсталости в первые ряды стран со смешанной экономикой. Хорошо известны успехи в экономическом развитии Японии, Китая, Южной Кореи, Тайваня, Сингапура. Особенно поучителен опыт Японии, где давно составляют и выполняют долгосрочные планы развития, координирующие работу государственного и негосударственного секторов экономики. Эффективность общегосударственного планирования в Японии подтверждена полувековым опытом (см.: Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики: опыт Японии // Проблемы теории и практики управления. – 1997, № 2, с. 48).
Хрестоматийным давно стал опыт выхода из кризиса 1929-1933 гг. США времен президента Ф. Рузвельта при помощи общегосударственной программы развития, охватившей территорию, превышающую размеры Украины.
Что же мешает нам использовать испытанный метод обеспечения развития и, в частности, метод выхода из кризиса? Да ничего, кроме отсутствия профессионализма у чиновников и политической воли, которую заполняют своей демагогией неизвестно откуда взявшиеся «теоретики». В результате, в составе Министерства экономики, созданного на базе ликвидированного в начале «перестройки» Госплана, нет даже подразделения, которое бы озаботилось сводным планированием социально-экономического развития.
Дело не только в том, что отсутствие общегосударственного плана не дает возможности целенаправленно решать актуальные проблемы. Дело прежде всего в том, что государство, которое не определяет целей, к которым оно стремится, задач, которые в связи с этим нужно решать, конкретных путей достижения намеченного, постепенно утрачивает суверенитет. Такое государство перестает быть суверенным субъектом, который определяет политику; оно превращается в объект планирования других государств, пешку в их геополитических играх, ведущихся каждым игроком в своих интересах на основе своих долгосрочных стратегий развития, которые вовсе не обязательно отвечают интересам Украины. Поэтому отказ от долгосрочного планирования равнозначен отказу от экономической и политической самостоятельности, частичному или даже полному отказу от суверенитета, путь в никуда. Именно такую картину мы и наблюдали, оказавшись в 2010 г. на уровне 1990 г. – снова в начале пути.
Но для создания национальной системы общегосударственного социально-экономического планирования недостаточно признать ее необходимость; для этого требуется не «возврат к старому», не механическое воспроизведение советской плановой системы, а нужен прежде всего переход на новый уровень понимания роли планирования в государственном управлении обществом. То есть необходимо понимание планирования как одной из наиважнейших функций в системе государственного управления, которое осуществляется на основе программно-целевого подхода. Поэтому, если, с одной стороны, без хорошего плана невозможно успешно решить ни одной сложной общегосударственной задачи, то, с другой стороны, самого лишь, пусть даже наилучшего плана, мало для достижения поставленной цели.
___
Программно-целевой подход используется уже много лет, в частности, в США, Канаде, Германии, Франции, Австрии, Финляндии, Японии, Южной Корее и т.д. Однако механизмы и формы реализации программно-целевого метода в разных странах разнятся, поскольку в значительной мере зависят от исторически сформировавшихся социально-экономических условий.
В широком понимании программно-целевой метод – это способ решения больших и сложных проблем посредством разработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение этих проблем. Метод предполагает рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархично организованную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, необходимые для решения программной проблемы, рассмотренной во всех ее аспектах.
В Японии, опыт которой, как сказано выше, для нас особенно интересен, целевые программы рассматриваются как средство стимулирования новых наукоемких отраслей (информационных систем, электроники, робототехники). Государство не определяет сферу или масштабы производственных программ частных предприятий, но способствует проведению научных исследований в приоритетных для страны направлениях. Планирование здесь носит характер индикативный, планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного сектора, косвенно влияя на инновационные программы предприятий. Цель индикативного планирования в Японии – формирование у предпринимателей представления о будущей научно-технической и инновационной структуре экономики, с тем, чтобы решать ряд задач (ориентировать инвестиции частного сектора на развитие стратегически важных технологий; обеспечить непрямое государственное регулирование экономики; обозначить сферы, где необходимо активное правительственное вмешательство, определить характер последнего). По сути, в Японии программно-целевой метод – это соединение прогнозов научно-технического развития с мерами непрямого и прямого планового регулирования экономики.
Программно-целевой метод играет значительную роль и в государственном стимулировании инновационной деятельности в Канаде, на которую основная часть федеральных целевых средств предоставляется через Национальный совет по исследованиям. В частности, по государственной программе развития стратегических технологий предприятиям, которые реализуют проекты в области информационных технологий, биотехнологий, новых промышленных материалов, возмещается почти 50 процентов их затрат на НИОКР. В Канаде в развитии инновационного предпринимательства большую роль играют государственные программы развития инфраструктуры научной сферы, повышения квалификации ученых, стимулирования фундаментальных исследований, информационной поддержки инновационной деятельности (в частности, программа создания центров усовершенствования и новаторства в области техники и технологий, основные задачи которой – стимулирование повышения эффективности фундаментальных и прикладных исследований в приоритетных отраслях экономики, подготовка научных и инженерных кадров высокого класса, координация и интеграция усилий научных и учебных центров; программа помощи в сфере промышленных исследований, призванная обеспечить доступ и возможности коммерческого освоения передовых технологий преимущественно для малых и средних предприятий).
В США за счет федерального бюджета содержится значительное число государственных лабораторий и федеральных исследовательских центров. При этом основная часть финансовых средств, предназначенных для стимулирования научно-технического развития, распределяется через Федеральную контрактную систему (ФКС). Особенно широкое распространение федеральные контракты получили в 70-х годах, что дало возможность в 90-х годах совершить наибольшие научно-технические и военно-технические программы («Polaris», «Titan», «Apollo», «Shattle» и т.п.). Большинство принципов и механизмов ФКС идентичны принципам, используемым в системах программно-целевого управления в других развитых странах, но некоторые из них уникальны и представляют большой научный и практический интерес.
Правительства ведущих государств поддерживают и стимулируют те этапы инновационного процесса, где рыночных стимулов оказывается недостаточно. Программно-целевое управление инновациями в промышленности основано на выделении приоритетных направлений инновационного развития и разработке системных мер по их реализации, государственной поддержке и стимулировании фундаментальных исследований. Мировой опыт показывает, что применение программно-целевого подхода дает возможность эффективно использовать государственные ресурсы с целью стимулирования научных исследований и производства инновационной продукции.
Современные механизмы реализации отдельных этапов программно-целевого управления могут быть использованы при формировании эффективной системы государственного планирования не только экономики, а и других сфер в рамках единой национальной системы государственного управления. Более того, программно-целевой подход в управлении требует комплексности и системности, единства цели в развитии всех сфер жизнедеятельности современного общества, включая самосовершенствование самой государственной машины в процессе осуществления государственного управления.
Когда перед страной стоит жизненно важная задача и ее непременно нужно решить, комплексное планирование, программно-целевое управление проектами крайне необходимы. Примером может служить организация исполнения атомного проекта или создания ракетно-космических комплексов в СССР. Там была четкая цель. Много в чем по этой схеме осуществлялся и атомный проект США. Подобные программно-целевые методы успешно применялись и в нашей стране, и за рубежом при осуществлении больших проектов, которые необходимо было реализовать в короткий срок с гарантированным итогом и лимитированными ресурсами. В советскиое время они широко использовались при строительстве больших объектов, благодаря чему были достигнуты невиданные в мире результаты в скорости, результативности и эффективности строительства.
Программно-целевое управление при реализации национальных проектов (атомные проекты, ракетно-космические проекты, ГЭС, газопроводы и т.д.) осуществлялось по такой схеме. Проект и необходимые ресурсы для его реализации включались в соответствующие разделы пятилетних и годовых планов социально-экономического развития. Выделялся научный руководитель (главный конструктор, главный проектант), который профессионально мог вести этот проект до достижения поставленных целей. В атомном проекте эту роль выполнял, например, академик И. Курчатов, в космическом проекте – главный конструктор С. Королев. Все научные руководители опирались на главный научно-исследовательский или проектно-конструкторский коллектив.
Одновременно при осуществлении больших проектов в правительстве выделялся ответственный куратор, наделенный всеми правительственными полномочиями, нередко также создавалось специализированное министерство (агентство). Так, для руководства атомными проектами было сформировано Министерство среднего машиностроения, для руководства ракетно-космическим комплексом – Министерство общего машиностроения и др. С начала мероприятий до получения конечного результата в заданный период времени мог составляться график, развернутый во времени, с указанием для каждого мероприятия необходимых для его выполнения ресурсов. Такая программно-целевая модель могла достаточно четко контролироваться, поскольку каждый ее участник был прикреплен к определенному мероприятию или их группе и отвечал за их исполнение в нужный срок с ожидаемыми результатами при эффективном использовании выделенных для этих целей ресурсов. Постольку достигалась синхронизация работы всех звеньев управленческо-научно-производственного комплекса, прозрачность управленческих процессов в режиме реального времени, формировался эффективный механизм для принятия обоснованных решений.
Имелся также большой опыт создания комплексных систем управления в сфере качества продукции. Вместе с тем практика разработки, внедрения и функционирования комплексных систем управления показала, помимо иногда формального, показушного подхода к данному вопросу, недостаточность этих систем без их интегрирования – как подсистем – в систему управления высшего уровня, в единую комплексную систему государственного управления, обнажила необходимость интеграции отдельных программ и систем управления.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления: правовой подход; политический подход; управленческий (менеджерский) подход.
Правовой подход ключевые ценности государственного управления видит в ценности верховенства права, защите прав и свобод граждан. Государственный служащий здесь подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Политический подход основной задачей государственного управления считает наилучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), внимательные к текущим интересам граждан. Для воплощения этого иногда предлагается осуществление концепции «представительской бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны представлять социальную модель общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учет ведомствами существующих в обществе интересов, уменьшатся возможности дискриминации отдельных групп населения.
Управленческий подход предполагает такие ценности государственного управления, как эффективность, экономичность и результативность управления, которые формируются, по возможности, в измеримой форме. Главная проблема, которая ставится при этом подходе, состоит в том, как обеспечить требуемый результат с наименьшими затратами или, как вариант, получить максимальный результат при заданных расходах. Для этого подхода характерно использование понятия «государственный менеджмент» (public management).
Вместе с тем, действительно качественным может считаться только такое государственное управление, при котором будут реализованы в полной мере все три указанных подхода вместе. А это действительно возможно только в рамках функционирования комплексной системы государственного управления на основе программно-целевого подхода. Без названной системы государственное управление неизбежно сводится к хаотическому набору функционирований, не связанных единством цели и воли функционеров государственного аппарата, а программно-целевой подход в решении важных общегосударственных задач попросту утрачивает смысл. Это со всей очевидностью подтверждается следующим фактом. В Украине за последние 12-13 лет принято – в качестве законов – около пятидесяти общегосударственных целевых программ в различных сферах (в среднем, принимали по четыре программы в год). Из них только в сфере охраны здоровья за последние три года принято пять общегосударственных программ (программа развития первичной медико-санитарной помощи на началах семейной медицины на период 2010-2011 гг.; программа борьбы с онкологическими заболеваниями на период до 2016 г.; программа иммунопрофилактики защиты населения от инфекционных заболеваний на 2009-2015 гг.; программа обеспечения профилактики ВИЧ-инфекции, лечения, присмотра и поддержки ВИЧ-инфицированных и больных СПИД на 2009-2013 гг.; программа противодействия заболеванию туберкулезом на 2007-2011 гг.).
Конечно, большинство названных программ отвечают воле народа, Конституции и обеспечению прав и свобод граждан. Однако среди этих программ нет ни единой реализованной хотя бы наполовину. Мало того, отсутствует вообще практика регулярного контроля и отчетов об их исполнении. Это хорошо иллюстрируется постановлением Верховной Рады Украины от 4 сентября 2008 г. об обеспечении исполнения Государственной программы строительства и развития сети метрополитенов на 2006-2010 гг. В постановлении парламент предлагает правительству «обеспечить постоянный мониторинги действенный контроль за реализацией основных мероприятий относительно строительства и развития сети метрополитенов на 2006-2010 годы органами исполнительной власти, ответственными за их исполнение; до 1 февраля 2009 г. проинформировать Верховную Раду Украины о ходе выполнения программы и данного постановления».
Под эти программы были задействованы человеческие и материальные ресурсы, бюджетные средства, но они мало объединены с другими многими программами, и никто реально не отвечает за их исполнение. О каком тогда планировании и «государственном менеджменте» можно здесь вести речь? Для осуществления программно-целевого подхода необходимо прежде всего определить управленческого субъекта, способного реализовать программу, и того, кто будет нести за это ответственность.
Для формирования долгосрочного работающего общегосударственного плана социально-экономического развития, следует с самого начала осуществить инвентаризацию всех ранее утвержденных общегосударственных программ, определить общую цель каждой, выделить основную направленность, главный стержень. Эту задачу целесообразно возложить на Министерство экономики, которое может привлечь к ее решению собственный научно-исследовательский институт, а также другие министерства и научно-исследовательские организации.
Конечно, тут мы сталкиваемся с проблемой кадров, которые имеют нужные для этого знания и опыт. Но есть только один способ решения данной проблемы: безотлагательно начать разработку комплексной системы государственного управления, что уже само по себе выявит подходящие для этой работы кадры. Как говорится, чтобы научиться плавать, нужно начать плыть.
Ответственная власть должна, в конце концов, понять, что стране, народу необходимо предложить более действенные, более перспективные стимулы, чем только рост личных доходов граждан: необходимо объединить страну вокруг большой идеи и цели – создания достойной родины, которой бы гордились и нынешние, и будущие поколения. Это не наше благое пожелание, а теоретический вывод, к которому приходит передовая научная мысль в современном мире. Но это не только теоретический вывод. Для нас это еще и требование Конституции, закрепившей высокий уровень прав граждан, которое власти пора выполнять, чтобы не утратить доверие народа.
-------
Со времени публикации этой статьи прошло 12 лет, которые можно считать потерянными годами в развитии системы государственного управления в Украине. Сегодня страна оказалась в ситуации, когда разработка и внедрение комплексной системы государственного управления могут показаться утопией, поскольку под вопрос поставлено «здоровье» самого государства и его будущее. Какое уж тут совершенствование управления? И однако, именно ради будущего страны и развития ее государственности не должно быть утрачено научное видение этого развития, позволяющее избежать повторения подобного рода кризисов, сделать «здоровой» систему государственного управления.
* * *