На сегодняшний день теоретическое представление о комплексной системе государственного управления (КС ГУ) в науке не сформировано. Однако можно все же обозначить ее основные черты на примере комплексной системы управления законодательным процессом, научно апробированной в моей монографии «Теоретичні основи законодавчого процесу» (2004) и докторской диссертации по данной теме, опубликовав здесь фрагмент из монографии (публикуется на языке оригинала).
Комплексну систему управління законодавчим процесом (КСУ ЗП) у першому наближенні можна розглядати як фрагмент державного управління (“управлінський механізм”), що забезпечує узгоджену та ефективну роботу всіх учасників національного законодавчого процесу для досягнення його цілей.
Забезпечення цілеспрямованості управління законодавчим процесом досягається завдяки цільовому підходу, методологічною основою якого є визначення головної цілі законодавчого процесу та її наступна диференціація у вигляді взаємопов’язаної системи цілей (“дерева” цілей), реалізації яких підпорядкована законодавча діяльність в Україні.
Питання про цілевбачання в управлінні взагалі (у будь-якому його вигляді), а в державному управлінні особливо, відзначає Г.В.Атаманчук, належить до найбільш актуальних і важливих для управлінської теорії та практики, питань, методологія яких є найменш розробленою. Тривалий час у нашому суспільстві не обговорювалася проблема, якого суспільства бажає народ, у чому реальні інтереси останнього та як досягти їх практичної реалізації. Цілі перед суспільством і державою звичайно проголошували верховні правителі у вигляді імператорів, вождів та лідерів зі своїм оточенням. Народ на державному рівні по суті ніколи не виступав як суб’єкт формування цілей державного управління; звичайно йому відводилася роль засобу реалізації таких суб’єктивістських цілей, причому в умовах, коли про вартість засобу особливо не турбувалися. Перехід до справжньої демократії передбачає найперше зміну механізмів цілевбачання у державному управлінні, надання даній підсистемі елементів об’єктивно зумовленого, обгрунтованого і раціонального характеру... Висування цілей перед державним управлінням, яке стосується усього суспільства, а з іншого боку, є таким, що спирається на державну владу,– надзвичайно важкий інтелектуальний процес, в якому вбачаються наступні системоутворюючі елементи: 1) суспільні джерела виникнення і фіксування цілей державного управління; 2) суб’єктивна сторона цілевбачання (передбачення, прогнозування, програмування, планування); 3) ієрархія цілей державного управління, визначена за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства; 4) побудова самого “дерева” цілей державного управління (стратегічних, оперативних, тактичних). Побудова “дерева” цілей державного управління вимагає загалом непростої процедури, причому як стосовно державного управління в цілому, так і стосовно його окремих частин. Потрібно мати продумане визначення стратегічних (головних) цілей, а потім здійснити “розгалуження” цих цілей за іншими їх видами. Важливе значення має узгодження цілей, їх обгрунтована субординація, з тим, щоб вони “працювали” одна на одну. І, звичайно, першочергова проблема полягає в досягненні адекватності цілей державного управління потребам та інтересам суспільства, тим цілям, які об’єктивно породжуються об’єктами, що управляються. Цілі державного управління, які складають “дерево” цілей, мають відповідати, на думку автора, вимогам об’єктивної обумовленості та обгрунтованості, соціальної мотивованості, забезпеченості в ресурсному відношенні, системної організованості.
Перед суспільством у цілому, як і перед різними системами в його рамках, пише В.Г.Афанасьєв, завжди постає безліч цілей. Проте можливості, ресурси також завжди обмежені. Звідси завдання звести до мінімуму кількість цілей, а з цього мінімуму вибрати одну – головну ціль, підпорядкувавши їй усі інші цілі. Для цього потрібно дослідити усі цілі та виключити ті з них, що виступають як засоби досягнення інших цілей, а також ті, вибір яких не впливає на вибір альтернатив. А по-друге, потрібно обов’язково враховувати ресурси, необхідні для реалізації цілей. І хоча точна кількісна оцінка ресурсів, їх надходження, оновлення, а тим більш витрат в усіх деталях не завжди доступна, при визначенні цілей слід виходити з реального стану речей, реальних ресурсних можливостей. Організаційною формою, що допомагає з урахуванням ресурсів орієнтувати систему на основну ціль, кінцевий результат, є саме комплексні цільові програми, програмно-цільове планування і управління.
Отже, формування “дерева” цілей управління законодавчим процесом залежить від правильного визначення його головної цілі та “розгалуження” її за конкретними підцілями (цілями-засобами), з урахуванням наявного ресурсного забезпечення реалізації вказаних цілей. Основним критерієм ділення головної цілі на підцілі має бути практичний підхід до реалізації останніх. Побудова “дерева” цілей – це рух думки від загального до часткового, а його реалізація – рух практики від вирішення часткових до вирішення усе більш загальних завдань.
Далі. Раціональне державне управління вимагає зв’язаності цілей, засобів та результатів, оскільки об’єктивний результат дають насамперед не цілі, а засоби, що використовуються при їх реалізації, тобто у процесі функціонування державного апарату. Цілі і функції державного управління взаємообумовлені: перші відповідають на питання “що робити?”, а другі – на питання “як робити?”. Функції державного управління у своїй сукупності та взаємодії утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління, що зумовлює системно-функціональний підхід до визначення набору функцій для реалізації відповідних цілей.
Зрозуміло, що оскільки законодавчий процес становить лише один із фрагментів функціонування держави, управління ним обмежується тією сукупністю конкретних функцій державного управління, яка є необхідною для реалізації головної цілі вказаного процесу. Адже важко уявити, яким чином можуть бути задіяні у законодавчому процесі, наприклад, функції державних адміністрацій області чи району, або функції слідчих, суддів тощо.
Багатоманітність функцій державного управління зумовлює різну роль державних органів та різноманітні способи їх участі у формуванні та реалізації вказаних функцій, що породжує розгалужену організаційну структуру державного управління. Визначальний вплив на останню справляють стан і розміщення об’єктів державного управління. При цьому державний апарат не повинен відтворювати в собі усі елементи та взаємозв’язки суспільної системи, достатнім є виділення актуальних об’єктів управління та забезпечення впливу на їх керовані параметри.
Для вибору моделі побудови організаційної структури державного управління та організаційних підстав, що їй відповідають, важливе значення, на думку Г.В.Атаманчука, має розуміння організації як властивості певного суспільного явища і водночас як джерела (“генератора”) можливостей цього суспільного явища… В організаційних структурах державного управління використовується декілька організаційних підстав, які формують відповідні типи структур. Лінійна (або суто лінійна) підстава утворює структуру, в якій переважає односпрямована, вертикальна підпорядкованість державних органів, що складає ієрархічну піраміду. Лінійний тип структури жорстко формалізований і надає їй стійкості, надійності, послідовності. Функціональна підстава веде до формування державних органів, спеціально пристосованих до ведення конкретних функцій управління; разом з тим, ця підстава створює дуже складну проблему міжфункціональної координації, обмежуючи можливості спеціалізованого виконання функцій. Лінійно-функціональна підстава забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної підстав і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають управлінські рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх консультативною, статистичною, плануючою, координаційною тощо інформацією.
В останні десятиліття в багатьох країнах усе більшою увагою користується програмно-цільова підстава, у відповідності з якою в основу організаційної структури закладається якась ціль або комплексна програма і їм підпорядковуються відповідні елементи та їх взаємозв’язки. На думку автора, за програмно-цільовими структурами державного управління велике майбутнє. Свою роль у цьому відношенні може відіграти так звана матрична підстава структур управління, яка поєднує лінійне та програмно-цільове управління. У розпорядженні проектувальників організаційної структури державного управління або окремих її підсистем є чимало організаційних підстав (типових модулів), які за умови необхідної “прив’язки” їх до об’єктивних і суб’єктивних умов і факторів здатні підтримувати цю структуру в гармонійному і дієвому стані. Усе залежить від бажання та вміння ними користуватися.
Втім, на якій би підставі не проектувалася організаційна структура державного управління або окремі її підсистеми, в тому числі організаційна структура управління законодавчим процесом, дієвість цієї структури виявляється не інакше як в управлінській діяльності державного апарату. Вказана діяльність є специфічним видом людської діяльності, що вимагає певної професійної підготовки та реалізації у відповідний спосіб. Специфіка її визначається тим, що необхідним продуктом цієї діяльності є управлінське рішення, яке виступає як формальний спосіб доцільного визначення діяльності суб’єкта управління, підпорядкування функцій останнього цілі управління. Без вирішення певних доцільних завдань управлінська діяльність є чимось марним, непотрібним, є пустим функціонуванням. Головний смисл управлінської діяльності полягає в одержанні нової якості керованого процесу шляхом переробки відповідної інформації, вироблення та реалізації управлінських рішень. Управлінська діяльність в основі своїй якраз і присвячена пошуку, відбору, закріпленню (фіксації) та введенню в суспільні процеси, у свідомість, поведінку і діяльність людей управлінської інформації. Таким чином, управлінська діяльність являє собою складне соціально-психічне явище з яскраво вираженою домінантою волі. Управлінська діяльність завжди є колективістською, оскільки передбачає її здійснення колективами людей та взаємодію між ними. Вона багатогранна у своїх виявленнях, є складним комплексним явищем.
Управлінська діяльність характеризується певним набором способів управляючого впливу на свідомість і поведінку людей у керованих суспільних процесах, тобто певними методами управління. Залежно від того, в який спосіб здійснюється управляючий вплив на поведінку людей, на яку сторону особистості та життєдіяльності людини спрямовується цей вплив, методи управління поділяються на: соціально-психологічні (морально-психологічні), ідеологічні, адміністративні, соціально-економічні. Якщо об’єктом управляючого впливу є почуття людей – це сфера дії соціально-психологічних методів; якщо таким об’єктом стають думки людей – це сфера застосування ідеологічних методів; найбільш ефективний вплив на волю людини забезпечують адміністративні методи; нарешті, вплив на поведінку людини через її інтереси досягається соціально-економічними методами.
За аспектами впливу на інтереси і мотиви поведінки людини і, відповідно, за змістом, зазначає Г.В.Атаманчук, методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління можна розділити на морально-етичні, соціально-політичні, економічні та адміністративні. Морально-етичні методи являють собою звернення до гідності, честі й совісті людини. Вони включають у себе заходи виховання, роз’яснення і популяризацію цілей та змісту управління, засоби морального заохочення та стягнення, врахування психологічних особливостей характеру та орієнтації людини та інші. Смисл їх полягає у виробленні та підтриманні певних переконань, духовних цінностей, моральних позицій, психологічних установок стосовно управління і тих дій, які необхідні для його здійснення. Соціально-політичні методи пов’язані з умовами праці, побуту, дозвілля людей, наданням їм соціальних послуг, залученням до процесу властевідносин, розвитком громадської та політичної активності. Вони впливають на соціально-політичні інтереси людей, їх статус у суспільстві, можливості вільної самореалізації. Поглиблення демократизму держави об’єктивно призводить до зростання ролі даних методів. Економічні методи зумовлені роллю економічних інтересів у житті людей і, відповідно, в управлінських процесах. Можливості придбання та розширення особистої власності, свобода підприємництва, матеріальні стимули, що діють у суспільстві, характер та рівень оплати праці, інші економічні явища завжди привертають увагу, і, оперуючи ними, органи державної влади та місцевого самоврядування можуть багато досягти в реалізації цілей і функцій державного управління. Особливе місце в державно-управлінській діяльності посідають адміністративні методи, що містять способи, прийоми, дії прямого та обов’язкового визначення поведінки та діяльності людей з боку відповідних управляючих компонентів держави. Їх ознаки: а) прямий вплив державного органу чи посадової особи на волю виконавців шляхом встановлення їх обов’язків, норм поведінки та видання конкретних команд; б) односторонній вибір способу рішення поставленого завдання, варіанта поведінки, однозначне вирішення ситуації, що підлягає обов’язковому виконанню; в) безумовна обов’язковість розпоряджень і вказівок, невиконання яких може тягти різні види юридичної відповідальності. Адміністративні методи зумовлені необхідністю регулювати небезпечні технології та види діяльності з точки зору інтересів людей, суспільства і природи, проте навіть їх наявність не завжди дозволяє уникати надзвичайних випадків. Важливо не протиставляти методи управлінської діяльності, а застосовувати їх комплексно, вибірково, відповідно до обставин, характеру ситуацій та рівня поведінки людей. Кожний метод має свої межі, і в цих межах він повинен включатися в державне управління.
Незважаючи на загалом правильний вибір автором критерію розмежування методів управління, а саме – за об’єктом управляючого впливу на поведінку людей, необхідно визнати, що уявлення про “межі” названих ним методів є невиразним і плутаним, найперше, через нечітке уявлення про вказані об’єкти та механізми здійснення впливу на них. На прикладі так званої “перебудови” в СРСР 1985-1990 р.р. неважко помітити, що на користь необхідності нової політики партійного і державного керівництва спрацювали насамперед соціально-психологічні та ідеологічні методи, що впливають безпосередньо на настрої та свідомість людей. Як наслідок, цю політику активно підтримало суспільство. І навпаки, соціально-економічні методи управління не дали бажаних результатів, оскільки вплив на інтереси, як деяку об’єктивну реальність, безпосередньо (тобто поза свідомістю та волею людини) неможливий. Смисл соціально-економічних методів полягає, очевидно, в тому, щоб створити людині такі соціально-економічні умови, за яких суспільний інтерес збігався б з індивідуальним (але не навпаки, як вважалося в той період, особистий інтерес підпорядковувався суспільному), а не протидіяв розвитку особистості. Саме в цьому збігу інтересів індивіда і суспільства здібності кожного реалізуються в суспільстві максимально, реалізується перша частина принципу: “від кожного – за здібностями…”, про яку постійно “забувала” керівна верхівна радянського суспільства. А до того часу, поки таких умов немає, тобто при існуванні суперечливих інтересів людини і суспільства необхідними залишаються держава і право та іманентний спосіб їх управляючого впливу на поведінку людей – адміністративні методи.
Інша справа, що серед адміністративних методів домінуючим стає закон в усій повноті його здійснення, як форма, що заперечує волюнтаристські дії державного апарату, з одного боку, та сваволю громадян – з іншого. Тому потреба правової реформи, про яку йшлося в контексті “перебудови”, виражала необхідність розвитку саме адміністративних методів управління, як найбільш ефективного способу управляючого впливу на суспільство (оскільки вони формують повинну волю, що є вихідним моментом реальної діяльності). Не випадково К.Маркс зауважував у “Капіталі”, що за допомогою юридичних форм певні економічні завдання можуть бути вирішені “одним ударом”. Однак, погано уявляючи сутність адміністративних та соціально-економічних методів (як і взагалі проблеми державного управління суспільством), лідери “перебудови” не знайшли нічого кращого, як зруйнувати взагалі державний апарат.
Необхідно, водночас, зазначити, що адміністративні методи управління містять у собі не лише позитивний, творчий потенціал, але й негативний, руйнівний потенціал, що несе у собі можливість бюрократизму. В сучасних умовах незалежної України ця можливість на очах перетворюється в дійсність, відбувається помітна бюрократизація державного управління. Що таке бюрократизм як явище? – Це, на мій погляд, таке, що спирається на авторитет влади, панування окремих особистих інтересів службовців державного апарату над загальносуспільним інтересом, існуючим у державній формі. Отже, діалектика адміністративних методів така, що вони, як надзвичайно гостре знаряддя в руках владної верхівки суспільства, вимагають дуже обережного орудування ними. Втім, усі методи управління так чи інакше мають внутрішньо суперечливу природу, а тому потребують зваженого використання кожного з них. Досить згадати наслідки соціально-психологічного тиску на суспільну свідомість нацистів у 30-і роки, або марксистсько-ленінського ідеологічного “перенасичення” за часів компартійного керівництва в СРСР, тощо. Тому загалом слушною є думка Г.В.Атаманчука про необхідність комплексного та адекватного застосування усіх методів державного управління відповідно до обставин, характеру ситуацій і рівня поведінки людей.
Отже, державне управління передбачає використання комплексу методів управління, чим значною мірою визначається характер та ефективність державного управляючого впливу, як єдиного процесу цілеспрямованої зміни стану суспільства та умов його життєдіяльності. Разом з тим, єдиний процес управління складається з двох самостійних стадій, його “технологія” включає 1) прийняття управлінського рішення, 2) реалізацію цього рішення.
Названі два моменти управлінського процесу є загальними способами здійснення управлінської діяльності, в тому числі державного управління, а отже, також управління законодавчим процесом; як такі, вони формують управлінський процес, зводять діяльність державного апарату до постійного чергування прийняття та реалізації рішень. При цьому не має значення, чи йде мова про законодавчу діяльність, прийняття підзаконного акта, стягнення податку або ухвалу вироку судом. Процес державного управління має циклічну форму і через цю форму виявляється внутрішньо суперечливим: єдність управлінського процесу здійснюється в його роз’єднаності на численні цикли управління, що об’єднані водночас певною єдиною ціллю управління. Очевидно, що обидва моменти управлінського циклу містять у собі дещо тотожне, яким є власне управлінське рішення як таке. Однак на етапі прийняття рішення воно виступає як завершальний момент, а на етапі його реалізації – навпаки, як вихідний момент руху.
Не зупиняючись далі на аналізі діалектики управлінського циклу [39], зазначимо, що такий аналіз вказує на наявність трьох етапів, або, краще, фаз цього циклу, які визначають функціонування державного апарату. У кожний даний момент часу будь-яка функція управління знаходиться в одній з цих фаз, здійснюючись в особливий спосіб, виступаючи в одній з трьох форм, а саме: планування, організаційно-виконавчого регулювання та контролю.
Етапи управлінської діяльності зі своїм особливим набором форм і методів, зазначає Г.В.Атаманчук, називають у науковій літературі стадіями (циклами) управлінської діяльності. Самі стадії мають логічний зв’язок і утворюють у сукупності певний кругообіг управлінських дій – одиничний “виток” управлінського процесу. Сам автор розрізняє сім стадій управлінської діяльності: 1) аналіз і оцінка управлінської ситуації; 2) прогнозування і моделювання необхідних (і можливих) дій для збереження та перетворення стану управлінської ситуації (у суб’єкті та об’єктах державного управління); 3) розробка передбачуваних правових актів або організаційних заходів; 4) обговорення і прийняття правових актів та здійснення організаційних заходів; 5) організація виконання прийнятих рішень (правових і організаційних); 6) контроль виконання і оперативне інформування; 7) узагальнення проведеної управлінської діяльності, оцінка нової (результуючої) управлінської ситуації.
Очевидно, автор мав би більш чітко розрізняти стадії та цикли управлінської діяльності, оскільки останні якраз і є такими, що повторюються, одиничними “витками”, які утворюють “кругообіг” сукупності стадій в їх логічному зв’язку. Крім того, стверджуючи, що кожна із стадій, як етап управлінської діяльності, відзначається своїм особливим набором форм і методів, автор далі характеризує окремі стадії не як такі набори, а як довільні набори “інтелектуальних і практичних дій”, що ніяк не пов’язані з формами і методами управлінської діяльності.
Характеризуючи ще одну складову структури управлінської діяльності – управлінські технології, названий вище автор розглядає їх як “один з проявів соціальних технологій, що відбиває безпосередньо управлінські процеси”. Суть управлінської технології, на його думку, “полягає в системному поєднанні наукового знання, управлінських потреб та інтересів суспільства, цілей і функцій державного управління, можливостей і елементів управлінської діяльності”. Ця діяльність розчленовується на послідовно взаємопов’язані процедури та операції, які виконуються більш-менш однозначно і мають на меті досягнення високої ефективності. Під процедурою розуміють набір дій (операцій), за допомогою яких здійснюється той чи інший основний процес (фаза, етап), що виражає суть даної технології. Операція є безпосередньо практичним актом рішення певної задачі в рамках відповідної процедури управління. Операція – це “однорідна, логічно неподільна частина процесу управління, спрямована на досягнення певної цілі, вона виконується одним або кількома виконавцями”. В якості управлінської технології слід розглядати лише ту організацію управлінської діяльності, яку відрізняють раціональність і ефективність.
Виходячи з визначеної Г.В.Атаманчуком “суті” управлінських технологій, логічно було взагалі увесь процес державного управління розглядати як “технологічний процес”. Зрозуміло, однак, що державне управління не зводиться до технології, а визначення останньої потребує чіткішого уявлення про структуру управлінської діяльності, ніж викладене названим автором. Повертаючись до вихідного визначення управлінської діяльності як специфічного виду людської діяльності, зазначимо, найперше, що управлінська діяльність є процес, в якому людина своєю власною діяльністю регулює і контролює обмін речовин між собою і природою та обмін діяльностями між членами суспільства. Управлінська діяльність виступає з самого початку як процес матеріальної реалізації активності людини, що зумовлена її потребами та спрямована відповідними інтересами; процес, підпорядкований задоволенню вказаних потреб. Для того щоб здійснювати управляючий вплив на обмін речовин або діяльностей, людина приводить у рух свої власні сили, змінюючи об’єкт впливу і саму себе. У цьому процесі управлінської діяльності здійснюється свідома ціль людини, яка визначає спосіб і характер її дій і якій вона підкоряє свою волю.
Прості моменти управлінської діяльності – управлінська праця, як доцільна діяльність, предмет цієї праці та її засоби. Предметом управлінської праці є різноманітна інформація про навколишній світ, властивості речовин, суспільні процеси тощо. При цьому інформація може бути безпосередньо даною (наприклад, про явища природи чи ситуації, які сприймаються органами людини безпосередньо), або матеріалізованою, тобто попередньо обробленою управлінською працею. Засобами управлінської праці є речі або комплекс речей, за допомогою яких людина здійснює вплив на предмет управлінської праці, обробляє та переробляє його. У найбільш широкому розумінні до засобів управлінської праці належать усі матеріальні умови, необхідні взагалі для того, щоб процес переробки інформації міг здійснюватися. Серед засобів управлінської праці провідну роль відіграють засоби оргтехніки, спеціально пристосовані для обробки і перетворення управлінської інформації.
Отже, своєю доцільною діяльністю людина в процесі управлінської праці за допомогою засобів праці спричиняє наперед намічену зміну її предмета (управлінської інформації), яка набуває форми управлінського рішення. Управлінська праця з’єднується з її предметом, опредмечується в ньому, а предмет стає опрацьованим. Те, що на боці управляючого суб’єкта виявлялося у формі управлінської діяльності, на боці продукта виступає як відповідний управлінський акт. З точки зору результату процесу засіб управлінської праці та її предмет обидва виступають як засоби управлінської діяльності.
Процес управлінської діяльності в його простих моментах, про які тут сказано, є природною умовою життєдіяльності людського суспільства, і тому він не залежить від форм суспільного життя, а навпаки, є загальним для усіх цих форм. Даний процес абстрагований від тих суспільних умов, в яких він відбувається. Очевидно, якщо мова йде про управлінську діяльність у сфері державного управління, вона є суттєво відмінною від управлінської діяльності в первісному суспільстві, де ще не існувало держави. Проте названі прості моменти управлінської діяльності присутні як у первісному суспільному управлінні, так і в державному управлінні.
Разом з тим, від характеру суспільних умов залежать ті суспільні форми, яких набуває управлінська діяльність, її конституювання у специфічний вид людської праці. З розвитком суспільства обсяги управлінської інформації зростають, зумовлюючи спеціалізацію, а з іншого боку, концентрацію функцій державного управління. Виникають нові функції, утворюючи все більш розгалужену мережу галузевої компетенції державного апарату; поступово спеціалізуються окремі форми здійснення функцій (планування, контроль тощо), утворюючи спеціальну міжгалузеву компетенцію державного апарату. Водночас, процес концентрації одиничних функцій в укрупнені інформаційні структури веде до формування особливих організаційних одиниць (відділів, комітетів, міністерств тощо), завершуючись структурами так званої загальної компетенції державного апарату.
З цієї точки зору, запроваджене в науковий обіг поняття “управлінської технології” (як структурної складової управлінської діяльності), необхідно розглядати, за аналогією з виробничими технологіями, як систему прийомів, способів обробки, вироблення, змінення стану, властивостей, форми інформації, що застосовуються в управлінській діяльності. Управлінська технологія не є якимось інтегруючим, “універсальним” способом досягнення поставлених цілей управління, вона являє собою лише специфічний, організаційно-технічний спосіб поєднання окремих фрагментів управлінської праці в їх доцільне функціонування в рамках управлінського процесу.
Інакше кажучи, вона відповідає на питання: якими є ті прийоми і способи (методики), що забезпечують оптимальне поєднання управлінської праці з відповідною інформацією за допомогою її засобів, є необхідними для вироблення певних управлінських рішень і їх виконання? Але технологія не відповідає на питання: яким чином забезпечити управляючий вплив на виконавців управлінських рішень, змусити їх здійснювати управлінську працю за належними управлінськими технологіями? Для відповіді на це питання потрібно звертатися до організаційно-методичних способів організації управлінського процесу, до методів управління, про які було сказано вище. Зрештою, від суб’єкта управління в кінцевому підсумку залежить як визначення цілей управління, так і вибір засобів управлінської діяльності, застосування тих чи інших методів управління та управлінських технологій (що, в свою чергу, зумовлено існуючими умовами державного управління: характером суспільного поділу управлінської праці, суб’єкта і об’єкта управління, засобів управлінської діяльності тощо).
У зв’язку з таким розумінням управлінської діяльності виникає потреба визначини співвідношення “правового регулювання державного управління” з “державним управлінням правовим регулюванням”, зокрема, з управлінням законодавчим процесом, як необхідною складовою останнього.
Визначаючи правове регулювання державного управління як “діяльність держави по організації державних органів та встановленню правил їх функціонування (діяльності)”, Г.В.Атаманчук виділяє кілька аспектів державної та суспільної реальності, що виступають як предмет правового регулювання державного управління, а саме: відносини між державою (її органами) та суспільством, громадянами, через які здійснюється державне управління суспільством; відносини всередині держави між її органами, визначення їх правового статусу; вольові відносини між людьми, що втягнуті в державно-управлінські процеси. Cкладовими предмета правового регулювання є цілі, функції, структури, форми, методи, стадії, процедури, операції, принципи та інші елементи державного управління. Це – регулювання головним чином управлінських інститутів, формальних явищ та їх взаємовідношень. Методом правового регулювання державного управління є сукупність юридичних прийомів, засобів, способів впливу соціальних управляючих систем, що входять у державний апарат, на соціально-правову сферу в цілому та її складові елементи. Метод правового регулювання характеризують два моменти: суб’єкт (джерело) правового регулювання, тобто орган, уповноважений на видання відповідних правових норм, та смисл і зміст самих правових норм.
З наведених визначень важко зрозуміти, чи розрізняє автор взагалі вказані два поняття. В усякому разі він не вживає словосполучення “державне управління правовим регулюванням”.
Разом з тим, у літературі можна зустріти ще один вираз: “управління в галузі права”. Стає незаперечним, стверджує М.М.Рассолов, що правові системні утворення являють собою складні динамічні функціональні системи. Їх характерна риса – наявність управління в галузі правового регулювання, правотворчості, правопорядку, розслідування тощо з прямим та зворотним зв’язком, тобто наявність цілісної системи управління. При цьому даний своєрідний вид соціального управління здійснюється на основі збирання, реєстрації, обробки і використання правової та іншої інформації.
Слід відзначити, зауважує автор, що в літературі недостатньо досліджені правові утворення як системи соціального управління, регулювання та інформації. Як самостійна система, механізм правового регулювання складається з певної кількості підмеханізмів, кожний з яких також є самостійним правовим утворенням. Механізм правового регулювання виступає в цьому випадку як надзвичайно складна система соціального управління, що зв’язує в єдине ціле усі частини правової системи суспільства в їх взаємодії на фактичні суспільні відносини.
Дослідження механізму правового регулювання, продовжує М.М.Рассолов, з точки зору загальної концепції соціального управління неодмінно передбачає аналіз і циклів управління, і їх внутрішньої організації, і оптимальності функціонування, і потоків інформації, і законодавства тощо. Наприклад, механізм правотворчості є правовим системним утворенням. За умови безперебійного його функціонування завдяки інформації науково обгрунтовані правові ідеї перетворюються у певну, внутрішньо узгоджену систему законів, підзаконних актів, побажань, правил, юридичних норм. Даний механізм має складну структуру, об’єктом впливу якої є механізм правового регулювання у цілому, його підмеханізми, інші правові системи і суспільна практика. Однією з основних цілей механізму правотворчості є вироблення і прийняття ефективних нормативних юридичних актів для системи правового регулювання у цілому та його підмеханізмів, інших правових об’єктів, іншими словами, створення оптимальної програми для їх діяльності. Процес правотворчості здійснюється на основі інформації, причому за певною схемою, що мало змінюється. Ця інформація збирається і обробляється відповідними суб’єктами правотворчості, і на її основі вони приймають певні рішення про введення в дію, зміну чи скасування того чи іншого акта. З точки зору наукових розробок, засобів та методів управління уже сьогодні, на думку М.М.Рассолова, видається можливим сформулювати основні напрями подолання консерватизму механізму правотворчості та інших правових утворень, зорієнтувати їх на більш демократичні, гнучкі й прості структури і методи регулювання та управління. Одним з найважливіших напрямів цієї роботи є організація ефективного управління правовою системою та її підсистемами на основі науково обгрунтованих цілей. Такий підхід означає, що управління в галузі права має одержати нове визначення як спосіб організації для досягнення вказаних цілей…
Організаційна структура управління правовими системними утвореннями повинна будуватися за принципом так званої матриці, де перехресно накладаються одна на одну структури – функціональна та забезпечуюча. Наприклад, у рамках системи кримінальної юстиції для вирішення завдань боротьби зі злочинністю та ліквідації її причин діють різні функціональні органи і організації: органи прокуратури, суду, юстиції, внутрішніх справ тощо. На цю функціональну структуру накладається структура підрозділів, що забезпечують діяльність вказаних органів: підрозділи транспорту, спецтехніки, кадрів, навчання тощо.
Попри загалом слушну орієнтацію М.М.Рассолова на програмно-цільовий підхід до організації управління правотворчим процесом, і в даному випадку ми змушені констатувати нечітке виділення з “управління в галузі права” проблеми державного управління правовим регулюванням. Очевидно, об’єктом управління правотворчим процесом повинен бути власне цей процес, а не “механізм правового регулювання у цілому, підмеханізми, інші правові системи і суспільна практика”.
Зрозуміло, що правове регулювання державного управління і державне управління правовим регулюванням – це різні поняття, про що свідчать хоча б їх різні назви. Особливості кожного з них виявляються, зокрема, у характері інформації (правової та управлінської), що використовується в одному й другому процесах. Так, проект якогось закону, наприклад, про пенсії за особливі заслуги перед суспільством, може бути розроблений приватною особою за власною ініціативою, або колективом науковців інституту згідно з планом наукової роботи, або апаратом міністерства соціального забезпечення за дорученням уряду, або народним депутатом за власною ініціативою чи дорученням парламентського комітету.
З точки зору інформаційного змісту перед нами один і той же законопроект. Разом з тим, характер управлінської інформації мають лише законопроекти народного депутата та апарату міністерства (а у разі виконання за державним замовленням – також проект інституту), оскільки їх розробка включена у відповідний процес державного управління, в якому цей проект виступає як продукт реалізації певної функції державного управління, результат виконання певного управлінського рішення. Однак характер правової інформації (не плутати з інформацією “про право”, яка може міститися в різних джерелах: наукових статтях, підручнику тощо) має тільки законопроект, який стає об’єктом законодавчих правовідносин, тобто поданий на розгляд законодавчого органу в порядку реалізації права законодавчої ініціативи.
Отже, якщо, наприклад, народний депутат або уряд не внесуть свої законопроекти на розгляд парламенту як законодавчу ініціативу, такі проекти не стануть правовою інформацією, а залишаться управлінською інформацією оперативного характеру. Інший приклад. Боргова розписка, видана кредитору, є інформацією правовою, оскільки вона об’єкт відповідних правовідносин. Разом з тим, управлінською інформацією у сфері державного управління ця розписка стане лише у разі розгляду судової справи про стягнення боргу, оскільки вона набуває суттєвого значення для прийняття рішення суддею. Нарешті, ще один приклад. Розповідь знайомому про обставини скоєння кимось злочину не має характеру ні правової, ні управлінської інформації; а таке саме за змістом усне повідомлення про злочин прокурору або іншій уповноваженій особі робить цю інформацію правовою та управлінською. З цих прикладів видно, що правова та управлінська інформація у сфері державного управління не завжди збігаються. Зокрема, документи, що містяться у судовій справі, на яких грунтується рішення суду, є як правовою, так і управлінською інформацією (тоді як опис цих документів – тільки допоміжна управлінська інформація). А статистичні відомості про кількість та категорії справ, розглянутих судами за певний час, становлять лише управлінську інформацію, але не правову. Так само, довідкові матеріали до згаданого вище законопроекту про пенсії (наприклад, дані про кількість осіб, які можуть претендувати на пенсію за особливі заслуги, чи довідка про правове регулювання даної проблеми в інших країнах), є управлінською, а не правовою інформацією, оскільки допомогають прийняти законодавче рішення, але не впливають на правові відносини у законодавчому процесі (останній може відбутися й без цієї інформації).
Таким чином, правова інформація може функціонувати як у сфері державного управління, так і поза цією сферою, в численних правовідносинах без участі державних органів та посадових осіб, не будучи управлінською інформацією. У сфері державного управління вся інформація є управлінською, однак характер правової має лише інформація, зміст якої безпосередньо пов’язаний з правами та обов’язками учасників управлінських правовідносин, тобто інформація, яка функціонує в процесі правового регулювання державного управління. Довідкова або статистична інформація не є правовою, хоча й “споживається” в рамках відносин державного управління, які загалом мають правову форму. Якщо, наприклад, суди зобов’язані надавати певну довідкову або статистичну інформацію Верховному Суду, то права та обов’язки судів або інших суб’єктів не визначаються змістом цієї інформації (як, скажімо, змістом боргової розписки визначається право кредитора, обов’язок боржника та обов’язок суду щодо прийняття цілком певного судового рішення). Водночас, зміст вказаної інформації так чи інакше впливає на вироблення відповідних організаційних управлінських рішень (внесення пропозицій щодо змін у законодавстві на основі певних статистичних даних, тощо).
Інакше кажучи, інформація, яка функціонує в процесі правового регулювання державного управління (як об’єкта регулювання, поряд з іншими сферами суспільних відносин), завжди має характер правової, оскільки таке регулювання здійснюється не інакше як через права та обов’язки учасників відповідних відносин. Навпаки, у процесі державного управління правовим регулюванням (тут уже правове регулювання виступає як об’єкт управління і, водночас, залишається необхідною формою здійснення державного управління) функціонує як правова інформація, так і інформація “організаційного”, неправового характеру. Остання пов’язується з загальними формами планування, організаційно-виконавчого регулювання і контролю, яких набувають функції державного управління, про що було сказано вище, і являє собою загальноуправлінську, або власне управлінську інформацію (оскільки такого роду інформація фігурує в будь-яких формах соціального управління, а не лише в державному управлінні суспільством). Верховна державна влада у процесі переробки власне управлінської (планової, організаційно-виконавчої і контрольної) інформації здійснює управляючий вплив на правове регулювання, тобто на законодавчу, адміністративну і правоохоронну функції держави, в тому числі здійснює управляючий вплив на законодавчий процес.
В теорії управління давно визнано, пише М.М.Рассолов, що будь-яке управління, незалежно від того, в якій сфері воно здійснюється, розпочинається для досягнення основної мети – зменшення дезорганізації, скорочення відступів від встановлених правових норм, правил, скорочення порушень тощо, тобто заради зменшення ентропії, властивої будь-яким процесам управління. За своєю природою процеси управління, що здійснюються в галузі права, спрямовані також проти дезорганізації правового впливу на суспільні відносини, проти будь-яких порушень норм права, законності, правопорядку, умов укладених договорів тощо. Вони мають зробити більш оптимальним і гнучким правове регулювання, підвищити його якість і динамічну рівновагу з оточуючими зовнішніми об’єктами (середовищем) та забезпечити досягнення поставлених перед правом і правовою системою цілей.
Власне управління, що реалізується в галузі права, виступає в такому разі як соціальне, суспільне управління в прямому смислі цього слова. Однак для трактовки цього виду управління використовувалися різні поняття: “правовий вплив на суспільні відносини” як управління, “правове регулювання” як вид управління, “управління в галузі права” та інші. Ці поняття автор вважає різними за своїм змістом і значенням. Наприклад, поняття “правовий вплив на суспільні відносини” охоплює усі види свідомого, організаційно-регулюючого правового впливу, що здійснюється в рамках правової системи суспільства та її підсистем ( дана категорія нагадує більше юридичне поняття, ніж управлінське). Поняття “правового регулювання” пов’язується лише з нормами права, правовідносинами та актами реалізації суб’єктами правовідносин своїх прав і обов’язків. Взаємодіючи з іншими правовими утвореннями, правове регулювання виступає у вигляді “цілісного правового механізму” (ці категорії мають юридичний характер, у них не відводиться належного місця ознакам управління). Вираз “управління в галузі права” характеризує здійснення функцій управління в ході правового впливу на суспільні відносини (за своїм змістом воно більше нагадує управлінську категорію, ніж правову).
Використовуючи “для практичних цілей дослідження” поняття “управління в галузі права”(або управління, що реалізується в галузі права, управління суспільними відносинами за допомогою права), М.М.Рассолов вважає, що воно досить повно і точно характеризує сутність та зміст управління, що реалізується в ході правового впливу на суспільні відносини. Це управляючий вплив на різноманітні правові відносини, правову свідомість індивіда, його діяльність, застосування норм права тощо, вибраний з багатьох можливих впливів на основі інформації та спрямований на перебудову, зміцнення і розвиток фактичних суспільних відносин. Зміст управління в галузі права включає також сукупність правових утворень та важелів (правове регулювання, правотворчість, правосвідомість, правопорядок, законність, правову культуру тощо), які виступають у вигляді специфічних елементів системи соціального управління, систему суспільних відносин, що регулюються за допомогою цих утворень (відносини складаються між людьми в процесі свідомої та організаційно-регулюючої діяльності, спрямованої на конкретні управлінські цілі) та управлінсько-правові дії, пов’язані з постановкою на основі норм права завдань правового регулювання, правотворчості тощо, збиранням, обробкою та оцінкою правової та іншої інформації, прийняттям та реалізацією юридичних актів, постановкою і вирішенням окремих правових задач тощо. Суспільна природа і нормативна форма даного виду управління надають йому, у зв’язку з державним управлінням, особливих соціальних, політичних, інформаційних та інших характеристик і властивостей. Такий підхід до управління у галузі права, на думку автора, є актуальним у зв’язку з необхідністю формування єдиної, комплексної науки державно-правового управління, яка повинна містити в собі два тісно взаємопов’язаних управлінських компоненти – державний і правовий, тобто охоплювати усю сукупність проблем управління, здійснюваних державою, а також усіма галузями права.
Якщо процеси управління, що здійснюються в галузі права, спрямовані, як стверджує автор, проти дезорганізації правового впливу на суспільні відносини, то логічно було б “управління в галузі права” розглядати не як деякий особливий вид управління поряд з державним управлінням, а як державне управління правовим регулюванням суспільних відносин. Адже дезорганізація правового впливу має своєю передумовою хоча б мінімальну його організацію, тобто вимагає управляючого впливу верховної державної влади з метою зробити правове регулювання більш оптимальним і гнучким, підвищити його якість тощо, забезпечити досягнення цілей, поставлених перед правом, як пише автор. А це означає, що слід більш чітко розрізняти “механізм правового регулювання” і той механізм “управління в галузі права”, який створює верховна державна влада проти “розбалансування” механізму правового регулювання, дезорганізації правового впливу на суспільні відносини, простіше кажучи, для забезпечення потрібної організації та здійснення законодавчої, адміністративної і правоохоронної функцій держави.
Уже той факт, що кожна держава в своїй історії має справу з різним “механізмом правового регулювання”, відмінним до того ж від аналогічних “механізмів” інших держав, наводить на думку про застосування верховною державною владою неоднакового управляючого впливу на правове регулювання суспільних відносин, використання нею різних механізмів “управління в галузі права”.
Сучасним “управлінським механізмом”, який забезпечує узгоджену й ефективну роботу всіх учасників національного законодавчого процесу для досягнення його цілей, як уже було сказано, може стати КСУ ЗП. Вказаний “управлінський механізм” повинен: забезпечувати цілеспрямованість, системність та економічність управління законодавчим процесом; втілювати прогресивний світовий досвід і наукові досягнення у сфері управління; сприяти ефективному використанню сучасних методів соціального управління в їх взаємозв’язку, підвищенню рівня наукової обгрунтованості управлінських рішень, удосконаленню стилю керівництва, підвищенню управлінської дисципліни та ролі соціальних факторів у державному управлінні законодавчим процесом; раціонально сполучати рекомендаційні та обов’язкові вимоги, відповідати чинному законодавству України.
Комплексна система управління законодавчим процесом (КСУ ЗП)
Виходячи з викладених вище загальних міркувань, спробуємо тепер уявити орієнтовну теоретичну модель КСУ ЗП.
Основними підсистемами КСУ ЗП, очевидно, мають бути: 1) цільові підсистеми; 2) функціональні підсистеми; 3) суб’єктна підсистема (лінійно-координаційного управління); 4) підсистеми організаційно-технічного та організаційно-методичного забезпечення управління; 5) підсистема законодавчих актів. Розглянемо коротко названі підсистеми.
1). Цільові підсистеми КСУ ЗП. Якщо визнати, що загальну ціль діяльності державного апарату в кожний момент існування становить врегульований законом стан суспільства, який виступає як правопорядок, то ця загальна ціль конкретизується в КСУ ЗП до теоретичного визначення правопорядку в системі законодавчих актів України. Іншими словами, загальну ціль КСУ ЗП становить система законодавчих актів, що забезпечує достатні нормативно-правові передумови утвердження в суспільстві належного правопорядку на основі принципу законності. Виходячи з цієї загальної цілі, слід сформувати “дерево” цілей управління законодавчим процесом, тобто деталізувати її до рівня цілей-засобів (підцілей), враховуючи наявний ресурсний потенціал та керуючись практичним підходом до реалізації останніх. Очевидно, в основу деталізації має бути покладено характеристики загальної цілі, виходячи з принципових вимог до зазначеної вище системи законодавчих актів. Вказані вимоги стосуються, насамперед, кількісних і якісних характеристик системи законодавчих актів, її економічності та здатності до удосконалення і взаємодії з іншими правовими системами (міжнародним правом).
Відтак, у складі цільових підсистем КСУ ЗП уявляються наступні підсистеми, які умовно можна назвати: а) управління виконанням програм законодавчих робіт; б) управління якістю системи законодавчих актів; в) управління ресурсами законодавчого процесу; г) узгодження системи національного законодавства з міжнародним правом; д) удосконалення управління законодавчим процесом.
Основою кожної з названих цільових підсистем має стати відповідна цільова програма. Зокрема, для підсистеми “а” формою такої програми може бути державна програма розвитку законодавства України на певний період, з переліком конкретних законів, які потрібно ухвалити. У підсистемі “б” можуть реалізовуватися спеціальні програми підвищення якості законодавчих актів та систематизації законодавства. Програмним документом підсистеми “в” може бути, наприклад, комплексний план забезпечення фінансовими, матеріальними, кадровими тощо ресурсами законодавчого процесу на період повноважень парламенту. У цільовій підсистемі “г” як такі програмні документи можуть розглядатися, наприклад, Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інші програми, сформовані з урахуванням відповідних міжнародних угод тощо. Нарешті, для підсистеми “д” програмними документами можуть слугувати комплексні програми удосконалення законодавчої діяльності в Україні, що конкретизують концепцію правової реформи чи окремих її напрямів, або є самостійними програмними зобов’язаннями парламенту даного скликання.
Практична реалізація сукупності названих цілей повинна мати своїм результатом систематичне, в умовах постійного удосконалення законодавчої діяльності, вироблення визначеної програмними і плановими документами кількості законів належної якості, з оптимальними витратами законодавчих ресурсів та відповідних до міжнародного права.
Важливого значення у цьому зв’язку набуває формування змісту вказаних цільових програм, встановлення конкретних чітких показників, на досягнення яких орієнтується управління в даній цільовій підсистемі. Особливо це стосується програм підсистеми “б” (забезпечення якості та систематизації законодавства). На жаль, до цього часу наукою не запропоновано якоїсь певної більш-менш об’єктивної системи показників якості законів та якісних характеристик системи законодавства. У науковій літературі відзначається, що поняття “якість закону” було введено в науковий обіг порівняно недавно і значною мірою є дискусійним [50].
2). Функціональні підсистеми КСУ ЗП. Реалізація цільових комплексних програм починається з їх конкретизації у планових документах, якими визначаються завдання на рік та більш короткі строки, що їх необхідно виконати для досягнення цілі відповідної підсистеми (вироблення певної кількості законів, забезпечення певного рівня чи показників якості законів, формування певних видів та обсягу законодавчих ресурсів тощо). А оскільки вирішуються вказані завдання у реальному законодавчому процесі, тобто через функціонування законодавчого органу, інших органів держави та їх посадових осіб, слід розподілити ці завдання по відповідних функціях таким чином, щоб у їх вирішенні були задіяні всі функції, щоб жоден орган або посадова особа, які беруть участь у законодавчій діяльності, не функціонували всупереч або поза межами цих завдань. Таким чином, аналіз функціонального “поля” законодавчої діяльності стає надзвичайно важливою передумовою раціонального поділу праці в законодавчому процесі, вироблення та запровадження оптимальної “технології” цього процесу, усунення невиправданого дублювання функцій, прогалин та “вузьких” місць в управлінні законодавчим процесом.
Загальна побудова функціональних підсистем КСУ ЗП повинна відбивати фазову структуру управлінського циклу, якою визначаються необхідні етапи управління законодавчою діяльністю, тобто планування, організаційно-виконавче регулювання і контроль. Це означає, що у складі функціональних підсистем мають бути передбачені: 1) функція планування, здійснення якої забезпечує вираження змісту цільових програм у вказаних вище планових завданнях; 2) вичерпний набір спеціальних функцій, здійснення яких вимагає “технологія” законодавчого процесу (розробка проектів законів, внесення їх на розгляд парламенту, підготовка законопроектів до розгляду, обговорення законопроектів та ухвалення законів, надання законам чинності та введення їх у дію) і через які забезпечується організаційно-виконавче регулювання, тобто організація необхідної взаємодії виконавців певної цільової програми; 3) функція контролю, здійснення якої забезпечує оцінку ходу та результатів виконання цільових програм, оперативне регулювання у разі відхилення дій виконавців від запланованих або уточнення планів і програм, а також стає передумовою формування нових програм на подальший період, утворюючи безперервний управлінський вплив на законодавчий процес, забезпечуючи наступність управління ним.
Таким чином, функціонування кожного органу і кожної посадової особи державного апарату, які мають відношення до процесу законотворення, підпорядковується єдиним цілям, визначеним у цільових програмах, виступає як органічна складова виконання єдиних планових завдань, охоплюючись єдиним механізмом контролю. Цільова програма стає своєрідною стрижневою основою, навколо якої відбувається функціонування учасників законотворення, концентрується управляючий вплив верховної державної влади на це функціонування. Буденне “технологічне” виконання функцій службовими особами державного апарату набуває в КСУ ЗП єдиного цільового спрямування. Відтак, цільова програма може розглядатися як дієвий організаційно-методичний засіб спрямування діяльності державного апарату в русло певної державної політики; адже будь-яка державна програма є, насамперед, політичним рішенням, виражає так чи інакше політичні інтереси тих політичних сил, які ініціюють її прийняття.
Визначення вичерпного набору спеціальних функцій є ключовою проблемою побудови функціональних підсистем КСУ ЗП, оскільки пов’язано з реально існуючою “технологією” процесу вироблення законів, поділом управлінської праці, що склався у сфері законотворення. Потрібно не лише теоретично розчленувати єдиний процес вироблення законів на окремі функціональні складові, не порушуючи об’єктивно необхідної “технології”, але й раціоналізувати вказані складові, усунувши непродуктивне дублювання, заповнивши “технологічні прогалини” у здійсненні відповідних функцій. Проблема ускладнюється тим, що законодавчу діяльність здійснюють не окремі спеціалізовані державні структури, а органи і посадові особи, для яких законодавча діяльність є, як правило, лише однією з функцій. Навіть законодавчий орган – Верховна Рада України та її органи здійснюють не тільки законодавчі, а й установчі та контрольні владні функції, не кажучи про Президента України, уряд, міністерства, Національний банк України, редакції державних видань, в яких офіційно публікуються закони, тощо. Одні суб’єкти беруть участь лише в одній стадії законодавчого процесу (наприклад, Національний банк України, редакції офіційних видань), інші у кількох (наприклад, парламент або Президент України).
Крім того, до процесу вироблення законів залучаються на різних етапах недержавні суб’єкти, в тому числі вітчизняні та зарубіжні експерти, громадяни України (у випадках всенародного обговорення законопроектів, затвердження їх референдумом тощо). Нарешті, в деяких випадках застосовується особлива “технологія” вироблення закону (наприклад, при затвердженні Державного бюджету України, змін до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим і т.д.). Усі ці моменти мають бути враховані при формуванні функціональних підсистем КСУ ЗП.
Відтак, визначення функціональних підсистем КСУ ЗП не обмежується цільовим спрямуванням функцій. Кожна з них передбачає відповідний склад суб’єктів, які реалізують функції даної підсистеми (вносять законопроекти на розгляд парламенту в порядку законодавчої ініціативи, займаються підготовкою законопроектів до розгляду парламентом, здійснюють функцію контролю тощо), використовуючи відповідне організаційно-технічне забезпечення управління підсистемою та виробляючи відповідні часткові управлінські продукти даної підсистеми, що в підсумку складають цілісний продукт – систему законодавчих актів. Зокрема, продуктами законодавчої діяльності глави держави є законопроекти, внесені до парламенту в порядку законодавчої ініціативи (статті 93, 154 та 156 Конституції), підписані та оприлюднені закони, вмотивовані і сформульовані пропозиції до повторного розгляду закону парламентом у разі застосування вето (стаття 94), указ про призначення всеукраїнського референдуму про затвердження конституційного закону (стаття 156), звернення до Конституційного Суду з питання про відповідність закону Конституції України (стаття 150 Конституції) тощо.
Управління кожною функціональною підсистемою також має відбивати фазову структуру управлінського циклу, включаючи етапи планування, організаційно-виконавчого регулювання і контролю уже в рамках окремої функціональної підсистеми. Таким чином, загальна структурна композиція функціональних підсистем (“горизонтальна”, статична структура) і структура управління кожною з них (“вертикальна”, динамічна структура) утворюють, образно кажучи, матричний каркас КСУ ЗП, завдяки якому управлінський процес стабілізується, “технологічно” упорядковується.
3). Суб’єктна підсистема (лінійно-координаційного управління) КСУ ЗП. Для забезпечення єдності управління цільовими і функціональними підсистемами КСУ ЗП, забезпечення узгодженості рішень і дій виконавців, а також відповідальності керівників за результати діяльності державних структур та їх підрозділів і посадових осіб по виконанню цільових програм у КСУ ЗП утворюється суб’єктна підсистема (лінійно-координаційного управління). Призначення даної підсистеми полягає в раціональній організації єдиного суб’єкта управління законодавчим процесом шляхом формування і підтримання системи взаємозв’язків і взаємодій складових верховної державної влади (парламенту, його органів, глави держави і т.д.), яка в умовах поділу державної влади забезпечувала б єдність управляючого впливу на національний законодавчий процес.
Управління вказаною підсистемою передбачає формування оптимального складу державних органів та інших управлінських структур, які здійснюють керівництво розробкою та реалізацією цільових програм, закріплення завдань і функцій, повноважень та відповідальності вказаних органів і структур, їх керівників та виконавців, що забезпечує раціональний поділ і кооперацію управлінської праці, а також вироблення єдиного стилю керівництва для різних рівнів управління. Зокрема, в ній повинні реалізовуватися як вертикальні зв’язки лінійного управління (між президентом і урядом, парламентом та його органами, Головою Верховної Ради України і керівником апарату, урядом і міністерством тощо), так і зв’язки координаційного характеру (між парламентом і президентом, парламентом і урядом, парламентським комітетом і міністерствами, координуючими та функціональними структурами тощо). При цьому важливо чітко визначити не тільки головні структурні одиниці (підрозділи) по кожній цільовій та функціональній підсистемі, але й увесь склад структурних одиниць, які забезпечують реалізацію функцій управління і діяльність яких координують головні підрозділи підсистем.
Основне питання полягає в тому, що в системі поділу влад глава держави і парламент є рівноправними владними структурами, які проблематично визначити головними одна щодо одної (особливо в умовах політичного протистояння, яке спостерігається в Україні). Тому функціональні підсистеми мають бути організовані так, щоб кожна з цих владних структур відповідала за власне функціонування та функціонування підпорядкованих їй органів, а у разі потреби вони утворювали координуючі головні органи підсистеми на паритетних засадах. Зрозуміло, що характер взаємодії вказаних владних суб’єктів в управлінні законодавчим процесом буде змінюватися залежно від форми правління (парламентської, парламентсько-президентської тощо).
Формування єдиного стилю керівництва, тобто певної сукупності найбільш характерних та відносно стійких прийомів і способів впливу керівника на підлеглих, передбачає цілеспрямований процес удосконалення індивідуальних, професійно-організаторських, морально-психологічних рис керівників органів і підрозділів, який має бути органічною складовою загальнодержавного процесу формування єдиного стилю державного управління. У цьому зв’язку особливо актуальним завданням в умовах сучасної України стає протидія бюрократизації державного апарату.
4). Підсистеми організаційно-технічного та організаційно-методичного забезпечення управління КСУ ЗП.
Призначення даного блоку підсистем КСУ ЗП полягає в комплексному поєднанні цільового, функціонального та лінійно-координаційного управління на основі чинного законодавства, застосування досягнень теорії і сучасного світового досвіду управління, впровадження наукової організації управління та його автоматизації, підвищення організаційно-технічного і методичного рівня управлінського впливу на законодавчий процес.
Необхідно відзначити, що найбільш суттєвою прогалиною теоретичних уявлень про програмно-цільовий підхід в управлінні досі залишається недостатня увага саме до проблем забезпечення управління. Значною мірою дана обставина зумовлюється, на мій погляд, практикою управління в різних сферах суспільного життя, в тому числі практикою державного управління. Якщо у матеріальному виробництві визначальна роль засобів і технологій виробництва давно не викликає сумніву, то в управлінському процесі, навпаки, головна увага зосереджується на цілях, оргструктурах і розподілі функцій управління, а його забезпеченню (яке становить найбільш об’єктивний момент управління) відводиться другорядна роль. Чи не тому більшість управлінських цілей залишаються на практиці нереалізованими?... (Можливо, простота і незначний вибір оргтехнічних засобів, які використовувалися в управлінні до недавнього часу, а з іншого боку, політичний характер державного управління, що зумовлює концентрацію уваги різних політичних сил найперше на цільовому спрямуванні та суб’єктному забезпеченні функціонування державного апарату, не сприяли науковим дослідженням цього аспекту теорії управління). Запровадження сучасних інформаційних технологій на базі ЕОМ істотно змінило ситуацію як у практиці соціального управління, так і в теоретичних дослідженнях, у тому числі в галузі державного управління.
Блок підсистем організаційно-технічного та організаційно-методичного забезпечення управління КСУ ЗП складається з двох частин. Перша частина – група підсистем організаційно-технічного забезпечення управління – включає підсистеми: забезпечення управління оргтехнікою та документаційного забезпечення (діловодства); інформаційного забезпечення і комп’ютеризації управління. Друга частина – група підсистем організаційно-методичного забезпечення управління – включає підсистеми: правового забезпечення управління; методів управління; наукового забезпечення управління. Розглянемо коротко кожну з названих підсистем.
Діловодство, тобто документування та організація роботи з документами у процесі здійснення управлінських функцій, повинно забезпечити високу продуктивність управлінської праці шляхом застосування найбільш раціональних форм, методів, прийомів обробки документної інформації на основі єдиної державної системи діловодства. Зауважимо, що організація діловодства в законодавчому процесі України знаходиться на вкрай низькому рівні (досить ознайомитися з веденням у парламентських комітетах справ законопроекту, передбачених статтею 6.7.7 Регламенту Верховної Ради України, та справ закону, передбачених статтею 6.7.8 Регламенту, зданих до державного архіву). Втім, культура діловодства у вітчизняній практиці завжди була низькою (чого не скажеш про дисципліну діловодства в КПРС).
Належне забезпечення управлінського процесу засобами оргтехніки та господарське забезпечення управлінської праці помітно впливають на підвищення її продуктивності. Однак і тут залишається значне поле для удосконалення управління законодавчим процесом, особливо з точки зору ефективного використання матеріальних та фінансових ресурсів. Найперше, встановлення обгрунтованих нормативів забезпеченості оргтехнічними засобами народних депутатів, підрозділів та службовців державного апарату, які мають відношення до законодавчого процесу, повинно стати основою в цій роботі.
Мабуть, зайве переконувати у значенні для сучасного управління його інформаційного забезпечення та комп’ютеризації. Відзначимо лише, що інформаційне забезпечення управління законодавчим процесом полягає у формуванні цілеспрямованих масивів інформації та інформаційних потоків, збиранні, зберіганні, поновленні, переробці та передачі інформації у процесі вироблення і прийняття управлінських рішень органами управління КСУ ЗП.
У зв’язку з цим набуває важливого значення класифікація видів інформації, що використовується в управлінні законодавчим процесом. Серед цих видів можуть бути названі: директивна, тобто інформація керівного характеру, що виробляється органами управління і надсилається як обов’язкові рішення виконавцям; нормативна (регламентуюча), що міститься в нормативних актах державних органів (нормативно-правова, організаційно-методична, нормативно-технічна, технологічна, техніко-економічна, економічна тощо); науково-технічна – інформація про передовий досвід у галузі науки і техніки; довідкова – інформація про діяльність різних суб’єктів та інші дані загального характеру; оперативно-управлінська – інформація, що формується і використовується безпосередньо в процесі управління законодавчим процесом (планова, оперативно-організаційна, обліково-звітна, контрольна і аналітична).
Зокрема, уся нормативна інформація складає нормативне господарство, від належного стану якого значною мірою залежить упорядкованість взаємодії учасників процесу управління. Особливого значення набуває науково обгрунтована класифікація інформації в галузі права.
Зрозуміло, що належне функціонування нормативно-правової інформації є необхідною передумовою ефективного правового забезпечення управління законодавчим процесом, спрямованого на підтримання режиму законності при реалізації функцій управління усіма органами і посадовими особами КСУ ЗП.
Вказане правове забезпечення становить окрему підсистему організаційно-методичного забезпечення КСУ ЗП і здійснюється за такими основними напрямами: правова регламентація управління; додержання вимог юридичних норм і застосування правових засобів управління; реалізація заходів юридичної відповідальності за правопорушення. По суті, мова йде про правове регулювання державного управління законодавчим процесом, тобто управляючий вплив на законодавчу діяльність державних органів і посадових осіб у цьому процесі через їх повноваження та обов’язки.
Інша підсистема організаційно-методичного забезпечення – методів управління передбачає визначення конкретних способів управляючого впливу верховної державної влади на функціонування структурних одиниць КСУ ЗП та форми їх реалізації для досягнення цілей управління законодавчим процесом.
Наприклад, застосування адміністративних методів управління включає планомірний вплив (планування та нормування завдань), регламентування та організаційно-розпорядчий вплив керівників на діяльність виконавців (видання розпорядчих актів, підбір та розстановка виконавців, інструктування тощо), контроль виконання (попередній, поточний, наступний). Використання соціально-економічних методів управління законодавчим процесом могло б включати матеріальне стимулювання колективів підрозділів та окремих працівників державного апарату на основі розробки показників оцінки якості управлінської праці, ефективності використання різних законодавчих ресурсів, створення для цього відповідних преміальних фондів тощо; а використання соціально-психологічних методів – формування системи різноманітних форм колективного та індивідуального морального заохочення усіх, хто має відношення до законодавчого процесу. Так само слід визначити способи використання в управлінні законодавчим процесом ідеологічних методів.
Важко перебільшити організаційно-методичне значення для КСУ ЗП підсистеми наукового забезпечення управління законодавчим процесом.
Як слушно зауважує Г.В.Атаманчук, світ давно вступив в етап технологічної революції, і важливо зрозуміти, усвідомити та використати нові можливості, зокрема, змінити відношення до наукового знання. У більшості своїй управлінські акти здійснюються не у відповідності з науковим задумом, теоретичним обгрунтуванням, а за владним розсудом. І якщо розрив між науковим знанням та суспільною практикою збережеться, то важко сподіватися на покращення ситуації. Зміни можуть відбутися лише в разі нового підходу до управління. Саме управління, як це сталося в інших країнах, може відіграти випереджуючу роль і почати тягти в інтелектуальному смислі суспільство за собою. У свою чергу управління здатне стати реальною рушійною силою суспільного розвитку за умови, якщо в суспільстві накопичиться достатньо наукового знання про саме управління і це знання почне поважатися та практично використовуватися. Використання наукового знання в процесах управління можливе лише тоді, коли суспільство зрозуміє, що ним управляти мають право виключно компетентні, моральні та підготовлені в управлінському смислі люди. У цьому зв’язку на особливе місце висувається питання про засвоєння світового виробничого та управлінського досвіду. Існує багато спільного, універсального майже в усіх сферах людської діяльності. Разом з тим це універсальне настільки переплетено з національним, що його іноді важко відділити від останнього і перенести в інший “грунт”. Скрізь нібито загальні принципи, підходи, методи, структури використовувалися не взагалі, а конкретно, з урахуванням особливостей не лише кожної країни, але й окремих регіонів, специфічних груп людей. Слід навчатися і навчитися користуватися світовим теоретичним і практичним надбанням.
Уже сама ідея КСУ ЗП, формування її теоретичної моделі є продуктом наукового дослідження проблем соціального управління взагалі і, зокрема, проблем державного управління законодавчим процесом. Але між загальним уявленням про теоретичну модель і побудовою реальної комплексної системи управління законодавчим процесом знаходиться широке поле конкретних наукових досліджень як окремих підсистем КСУ ЗП, так і характеру їх системних зв’язків, а також перевірка наукових висновків практикою. У цій підсистемі роль головного підрозділу мав би відігравати, наприклад, Інститут законодавства Верховної Ради України (на жаль, не зорієнтований сьогодні на вирішення проблем управління законодавчим процесом); а відповідальними структурами по конкретних напрямах наукового забезпечення могли б виступати Інститут держави і права НАН України, інші наукові установи та учбові заклади, Академія правових наук України, науково-консультативні тощо структури при різних органах державної влади.
У рамках даної підсистеми повинні здійснюватися теоретичні та прикладні дослідження проблем управління законодавчим процесом, починаючи від його організації до ефективності дії системи законодавства, окремих галузей, правових інститутів та юридичних норм, і на їх основі пропонуватися відповідні наукові рекомендації.
Принциповим у даному випадку є те, що наукова діяльність підпорядковується конкретним потребам державного управління, є необхідною складовою останнього і отже, вказані дослідження мають бути забезпечені відповідними законодавчими ресурсами. Комплексний системний характер управління законодавчим процесом вимагає не спорадичних наукових зусиль в окремих законотворчих ситуаціях (експертизи тих чи інших законів, розробки окремих законопроектів або, навіть, наукових концепцій розвитку законодавства тощо), а функціональної участі науки, найперше юридичної, в науковому забезпеченні державного управління законодавчим процесом.
5). Підсистема законодавчих актів. Якщо усі охарактеризовані вище основні підсистеми КСУ ЗП являють собою, умовно кажучи, “робочу частину” управлінського “механізму”, то дана підсистема КСУ ЗП знаходиться на виході останнього і фактично пов’язана з його продуктом. По суті, управління в цій підсистемі є перевіркою “готової продукції”, виробленої в результаті функціонування усіх інших підсистем. Якщо загальну ціль КСУ ЗП становить, як було сказано, система законодавчих актів, що забезпечує достатні нормативно-правові передумови утвердження в суспільстві належного правопорядку на основі принципу законності, то, очевидно, існує потреба співставляти фактично вироблену в КСУ ЗП систему законодавчих актів із загальною ціллю та відповідним чином коригувати управлінський процес. Головне “робоче” навантаження несе в цьому випадку завершальна функціональна підсистема контролю управління, покликана забезпечити загальний облік та контроль управлінського процесу в КСУ ЗП, визначити, наскільки вироблена в процесі управління система законодавчих актів забезпечує нормативно-правові передумови утвердження належного правопорядку в суспільстві та наскільки забезпечена при цьому законність процесу управління.
Водночас, у цій вихідній підсистемі КСУ ЗП має відбуватися реалізація зворотних зв’язків, в яких відбивається сприйняття фактично існуючим законодавчим процесом (як об’єктом) управляючого впливу на нього з боку верховної державної влади, результативність цього впливу, визначається оптимальність співвідношення прямих і зворотних зв’язків у державному управлінні даним процесом.
Проблема полягає, пише Г.В.Атаманчук, у співвідношенні прямих і зворотних зв’язків у системі державного управління. Перекоси у бік прямих зв’язків можуть сприяти авторитарній бюрократизації державного управління та різкому зниженню його раціональності й ефективності, а в бік зворотних зв’язків (за наявності багатьох розбіжних джерел) – паралічу, розпаду управління, коли кожний рахується тільки з собою і прагне реалізації лише власного інтересу. В системі державного управління автор виділяє два типи зворотних зв’язків: об’єктні та суб’єктні. Об’єктні зворотні зв’язки відбивають рівень, глибину, адекватність сприйняття керованими об’єктами управляючих впливів компонентів суб’єкта державного управління, дійсну роль останніх в їх функціонуванні та розвитку. Адже кожному управляючому компоненту потрібно точно і своєчасно знати, як же втілюється його активність у функціонуванні керованих об’єктів і, найперше, чи доходять взагалі до них його ідеї, задуми, цілі, зафіксовані в рішеннях управляючі впливи. Відсутність або неповнота змістовних і правдивих об’єктних зворотних зв’язків не дозволяє визначати раціональність і ефективність організації й діяльності суб’єкта державного управління (його підсистем, окремих компонентів) та виробляти заходи щодо їх підвищення. Погано в такому випадку уявляються і потреби, інтереси та цілі керованих об’єктів. Суб’єктні зворотні зв’язки характеризують доцільність і раціональність власної, внутрішньої організації та діяльності суб’єкта державного управління в цілому, його підсистем, ланок і окремих компонентів. Вони дають можливість побачити, зрозуміти та оцінити, як кожний нижчий рівень реагує на рішення і дії вищого, наскільки і яким чином він враховує їх у своїй діяльності, що відбувається внаслідок його власної активності, яке його реальне відношення до вищого рівня тощо. До суб’єктних зворотних зв’язків належать: контроль, аналіз та оцінка організації і діяльності державних органів, виконання своїх обов’язків посадовими особами, звіти, інформації тощо. Суб’єктні зворотні зв’язки поєднані з об’єктними зворотними зв’язками, ніби вбудовані в останні. Об’єктні зв’язки відбивають щільність і надійність взаємодії держави з керованими об’єктами, дозволяють визначати ступінь оволодіння управляючими компонентами процесами суспільної життєдіяльності, орієнтують на виявлення загальної соціальної ефективності державного управління.
Разом з тим, підсистема законодавчих актів стає своєрідним перехідним “містком” між сферою правотворення і сферою правореалізації, оскільки оцінка достатності вказаних актів у якості нормативно-правових передумов утвердження в суспільстві належного правопорядку передбачає аналіз положень цих актів з точки зору необхідної системи юридичних норм, які утворюють правові інститути, що регулюють функціонування відповідних суспільних інститутів. Інакше кажучи, мова йде про аналіз достатності нормативно-правового регулювання усіх сторін функціонування зазначених суспільних інститутів у їх взаємодії в рамках суспільства, достатність нормативної основи цього функціонування (звичайно, з точки зору загальносуспільних інтересів, як їх розуміє верховна державна влада). Навряд чи можна вважати, як це робить С.В.Поленіна, пізнану наукою об’єктивно існуючу систему права “компасом, з яким необхідно звіряти свої дії законодавцю при прийнятті того чи іншого конкретного рішення, якщо він хоче досягти ефективності діючого законодавства”. Адже “об’єктивно існуюча” і “пізнана наукою” система права – не одне й те саме, якщо не перебільшувати досягнень правової теорії у цьому питанні. Законодавець, звичайно, повинен рахуватися з внутрішніми законами суспільних відносин, які він регулює, однак у цих законах виражається не лише право, але й сваволя індивідів, яку законодавець повинен свідомо обмежувати утвердженням юридичного закону. А тут уже визначає не наука, а політика.
Таким чином, ми розглянули усі основні підсистеми КСУ ЗП, що дає певне загальне уявлення про цю організаційну модель державного управління законодавчим процесом. Очевидно, однак, що реально існуюча практика державного управління законодавчою сферою є далекою від вказаної теоретичної моделі. Наявні компоненти управління національним законодавчим процесом не складають комплексної системи, насамперед, через відсутність організованого суб’єкта управління та чітко визначених цілей управління, що, в свою чергу зумовлено перехідним характером суспільно-політичного розвитку України кінця XX – початку XXІ століття.
Відтак, постає питання: яким чином перейти від фактично існуючої практики фрагментарного, спорадичного впливу державних владних структур на законодавчий процес до комплексного системного управління ним, як сформувати та впровадити КСУ ЗП у державне управління законотворенням? Відповідь на це питання слід шукати в “надрах” тієї самої КСУ ЗП.
Справді, оскільки йдеться про зміну якості управління законодавчим процесом, про переведення його в режим функціонування КСУ ЗП, дана проблема набуває значення цільового орієнтиру, що виступає у розглянутій нами теоретичній моделі КСУ ЗП як цільова підсистема “д” (тобто удосконалення управління законодавчим процесом). Отже, вирішення даної проблеми повинно здійснюватися в рамках реалізації спеціальної цільової програми удосконалення управління законодавчим процесом, з урахуванням вимог КСУ ЗП, передбачених її теоретичною моделлю. Таким чином перехід до якісно нового “механізму” управління відбудеться з одночасним формуванням основних підсистем КСУ ЗП, а реалізація вказаної цільової програми стане першим практичним конструктивним випробуванням функціонування нового “управлінського механізму”.
Остается заметить, что книга «Теоретичні основи законодавчого процесу» была отмечена премией имени Н.П. Василенко НАН Украины. Однако упорное игнорирование властями страны проблем научного обеспечения государственного управления и - как следствие указанного игнорирования - деградация общественных наук, связанная еще к тому же с поразившим их методологическим кризисом, обрекают современное общество на никчемное государственное управление, длящееся уже многие десятилетия. Тогда и появляются бесполезные работы, вроде книжки С.Курица и В. Воробьева о "болезнях" государства и их "диагностике", которые становятся для тех же властей веским оправданием игнорирования ими общественной науки.
* * *