У "кривих дзеркалах" замовної аналітики

Аналіз Концепції реформування системи судів із метою покращення доступу до правосуддя, підготовленої Дослідницькою службою Верховної Ради України (далі Дс ВРУ), ми розпочали публікацією «Синиця славу розпустила». 

В ній висловлено зауваження стосовно того, що названий документ ДсВРУ не заслуговує статусу концепції судової реформи. У нашій публікації йшлося про те, що у цьому документі не обґрунтована необхідність реформування існуючої судової системи України, не визначені мета і завдання вказаної реформи. Там же було зауважено, що для концепції реформи потрібна певна методологічна основа, на якій будується теоретична конструкція та методологія здійснення судової реформи.

Схоже, що натяк на наявність «методологічного аспекту» в документі ДсВРУ містить другий пункт, присвячений опису «стану нормативно-правового регулювання». На жаль, автори Концепції чомусь не вказали, який саме предмет «нормативно-правового регулювання» вони мали на увазі.

Та чомусь нам здається, що так було зроблено свідомо, в розрахунку на те, щоб у цьому пункті не описувати реальний стан чинного законодавства на даний час (для цього ж потрібно було здійснити ретельний аналіз чималого за обсягом нормативного матеріалу), а щоб у даному пункті обмежитися простим переліком тих концепцій, законів та конституційних змін у судовій системі, які потраплять авторам на очі та про які вони зможуть щось зауважити…

1. Скільки в Україні було судових реформ?

Щоправда, автори Концепції «на питанння дивляться ширше», а не так прагматично, як ми, стверджуючи, що «за роки незалежності судова система України реформувалася не один раз».

Виявляється, у перші п’ятнадцять років незалежності здійснено чотири етапи реформи судівництва – від реалізації положень Концепції судово-правової реформи 1992 р. та Конституції України 1996 р., до реалізації «Малої судової реформи» 2001 р. й Концепції удосконалення судівництва від 2006 р. Таким чином, стверджується в Концепції, «результатом цих етапів судової реформи стало зародження й формування системи адміністративних судів».

А далі читаємо: «Завершення побудови чотириланкової судової системи на принципах спеціалізації відбулося в липні 2010 року із прийняттям Закону «Про судоустрій та статус суддів», відповідно до якого було утворено суд касаційної інстанції у цивільних і кримінальних справах – Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, а до повноважень Верховного Суду України було віднесено забезпечення єдності судової практики». Так скільки ж було тих етапів судової реформи і що будували?...

 Замість відповіді на це «недоречне» питання автори Концепції пишуть таке: «Водночас, існує думка, що запропонована суспільству модель судової системи стала вкрай громіздкою, а тому малодоступною й малоефективною».

Як людина, безпосередньо причетна до законодавчого регулювання так званої «малої судової реформи» у 2001 р., не можу не звернути увагу на те, що між тією «моделлю судової системи», яка була визначена тоді, й наступними «моделями», до яких вдалися через рік-два ліквідатори малої реформи, дистанція концептуального масштабу.

Саме зміни після реформи 2001 р., які були насправді контрреформою, і зробили надалі судову систему України вкрай громіздкою, малодоступною й малоефективною – цілком «відповідно до європейських стандартів».

Далі, за легендою авторів Концепції, у 2015 р. судова реформа «отримала подальший розвиток». Проте кроки, які були спрямовані на кадрове так зване «очищення судової влади», як стверджується в Концепції, були не тими кроками, яких потребували «докорінні, системні зміни у правосудді». А «тими кроками», виявляється було «внесення змін до Конституції України» у 2016 р. «Ці зміни… передбачають не лише забезпечення виконання міжнародних зобов’язань України чи рекомендацій міжнародних експертів, приведення національного правосуддя у відповідність до міжнародних стандартів…, вони, у першу чергу, створили можливості для трансформації судової системи, які були серйозно обмежені старими положеннями Конституції».

Якось дивно виглядає позиція міжнародних експертів та міжнародні стандарти, за якими у 1996 році вони визнали Конституцію України однією з найкращих конституцій світу, а тут виявилося, що «можливості трансформації судової системи» старі положення Конституції «серйозно обмежують». А, може, справа в іншому, може нові положення й нові рекомендації нових експертів не відповідають тим «стандартам»?...Може й «стандарти» ці є чиєюсь вигадкою?

Чесно кажучи, ми уже збилися рахувати, яка це була судова реформа – друга чи третя? Але автори пояснили, що саме цей «конституційний етап судової реформи дав якісно новий поштовх для вирішення «фундаментальних питань, які не вирішувалися багато років». Правда, стало незрозуміло, чим у такому разі займалися попередні реформатори?

Що дала нова «реформа»? – «Законодавець змінив структуру судової системи й заклав можливості для переходу від чотириланкової до триланкової судової системи…». Пріоритетним стало «підвищення якості правосуддя на рівні першої та апеляційної інстанцій» (тобто стали питати не з рівня «голови», а з «низів». Цікава новація…).

Який же результат цих новацій? – Його знову-таки встановили міжнародні аналітики – Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Виявляється, лише 10 % населення України у 2021 р. схильні довіряти судам, тоді як у 2018 р. аналогічний показник становив 16%. А рівень довіри до судів з боку юристів знизився за цей період з 41-44% до 27 %. Якщо не бути наївними, потрібно поділити наведені цифри навпіл. Та не в цифрах справа. 

Тенденція промовляє сама за себе: той конституційний етап судової реформи, який нібито «дав якісно новий поштовх для вирішення фундаментальних питань…», насправді виявився таким «поштовхом», яким владні «стрілочники» спрямували чергове експериментування над судовою системою в глухий кут.

Якщо це реформа, чи навіть етап реформи, то краще державі й суспільству триматися подалі від таких реформаторів…

 2. А судді хто і для кого судові реформи?

Власне, сама влада утримує суспільство подалі від участі в реформах, усе більше покладаючись на закордонних «експертів». А ті, звичайно, легко знайшли пояснення згаданим вище негативним статистичним показникам. Виявляється, справа в тому, що «не були реалізовані комплексні зміни для вдосконалення судової системи», до того ж «різні ініціативи в цій сфері були непослідовними й суперечливими». Тобто, передбачалася реалізація якихось комплексних змін у судовій системі, а замість них влада здійснювала «непослідовні й суперечливі ініціативи». Спробуй зрозумій, що тут експерти угледіли…

А угледіли вони, що таке «ініціативне» здійснення українською владою «комплексних змін» судової системи створило «проблему такого масштабу, що реалізація окремих заходів… судової реформи стала частиною міжнародних зобов’язань України перед Європейським Союзом та Міжнародним валютним фондом». Таку створило проблему, що «гальмування судової реформи було відмічене навіть Європейським Парламентом» (!). А ще й Венеціанська комісія (куди ж без неї?) «неодноразово висловлювала нарікання, що в Україні відсутнє комплексне бачення щодо проведення судової реформи».

Та невже? Через такі «одкровення» авторів Концепції нашому населенню виставляють закордонних «експертів» як таких собі благодійників, без участі яких вітчизняні фахівці не додумаються до «комплексних змін» судової системи. 

Відкриємо їм одну «таємницю»: якщо різні владні каденції досі переймалися «різними непослідовними й суперечливими ініціативами», замість справжньої судової реформи, то справа тут не в неуцтві державних керманичів (хоча й цього вистачає), а в «специфічних» інтересах можновладців, зацікавлених у тому, щоб судова система була «під ними», а не працювала на загальносуспільні потреби. Якої «комплексності» можна чекати від різноспрямованих приватних інтересів?

А компетентних фахівців в Україні не менше, ніж у так званих «демократіях». Якщо чогось і не вистачає судовим та іншим реформам в Україні, то найперше загальносуспільного інтересу та політичної сили при владі, яка справді виражає цей інтерес. Лише після цього уже не вистачає наукового забезпечення реформ, в якому немає зацікавленості можновладців з їх приватними інтересами.

А науковому підходу до судової реформи бракує необхідної методології, на базі якої має формуватися комплексний системний підхід до цієї реформи. Не як окремо здійснюваних точкових змін судової системи, а в контексті реформування усієї системи державного управління, що, своєю чергою, потребує змін у політичній системі України. Чому бракує саме такої методології? – Знову-таки через відсутність згаданого загальносуспільного інтересу й відповідної політичної сили при владі.

От таким «зачарованим колом» рухається суспільство уже два десятиліття,  отримуючи замість судової реформи «суперечливі та непослідовні  ініціативи», задовольняючи закордонних «експертів» новими експериментами над державою.

Зокрема, «новацією в системі судоустрою України» названо в Концепції «запровадження двох нових вищих спеціалізованих судів» в якості «судів першої та апеляційної інстанції з розгляду окремих категорій справ». Це Вищий суд з питань інтелектуальної власності та Вищий антикорупційний суд. Щоправда, автори Концепції не могли не відзначити, що «деякі українські правознавці неоднозначно сприймають запровадження таких спеціалізованих судів», вважають їх «непотрібними й запровадженими під впливом зарубіжних держав і міжнародних правових та фінансових інституцій, для яких Україна – тотально корумпована держава».

То хто ж судді тих змін судової влади і для кого в Україні проводять кожні п’ять років перебудови судової системи? Питання майже риторичне…

+ + +

Втім, раз «експерти» заговорили про «відсутність комплексного бачення щодо проведення судової реформи», владна команда відреагувала належним чином, запропонувавши замість «непослідовних та суперечливих ініціатив»  свою «Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2023 роки» (далі Стратегія).  

Стратегією передбачено такий "масштабний" комплекс заходів (див. «Що робити з судовою системою?», п.2 стосовно Указу №231/2021), реалізацію якого неможливо завершити й за п’ять років навіть «у турборежимі». Але хто скаже тепер про відсутність комплексного бачення? Стратегія – це круто!

Правда, викликає подив термін 2,5 роки, на який розраховано реалізацію цього стратегічного документа. Стільки завдань та ключових напрямків, та ще й прокуратуру з адвокатурою заплановано реформувати. Аби упоралися за три таких терміни… 

Та чомусь виникають сумніви щодо цього. От коли б до «стратегії» ще додати хоча б якусь «тактику», якийсь реальний план виконання тих стратегічних завдань, може сумнівів стало б менше. Адже без тактики немає ніякої стратегії, одне без другого втрачає сенс: стратегія стає декларацією, а тактика – тими самими «непослідовними та суперечливими ініціативами».    

Взагалі помилково вміщено згадану Стратегію у п.2 Концепції «Стан нормативно-правового регулювання», оскільки вказаний документ не містить правових норм, а є декларативно-директивним актом.

Схоже на те, що Концепція у даному випадку має відігравати роль, з одного боку, «перехідного містка» від «стратегії» до «тактики», щоб надати Стратегії наукового вигляду, а з другого боку, створити видимість зробленого вагомого кроку по шляху до її реалізації.

______

Можливо, Стратегія не заслуговує на критичну оцінку за її декларативний характер, може ми упереджено сприйняли цей документ? Адже, пунктом 2 Указу № 231/2021 глава держави зобов’язав Комісію з питань правової реформи «1) забезпечити розроблення за участю представників державних органів, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, провідних фахівців різних галузей права і міжнародних експертів та схвалення Плану дій щодо реалізації Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2023 роки».

Якби ж то… Зокрема, до проблеми реалізації вказаної стратегії розвитку системи правосуддя звертається доктор юридичних наук Ю. В. Георгієвський у своїй публікації на міжнародній конференції «Правова наука, законодавство і правозастосування: традиції й нові європейські підходи» (Польща, 9-10.07.2021)

Автор відзначає, що у президентській Стратегії «деталізований перелік завдань, заходів, очікуваних результатів та показників подальшої реалізації реформи судоустрою, судочинства та інших правових інститутів не міститься, а має відображатися у Плані дій щодо реалізації Стратегії, який додатково має схвалити Комісія з питань правової реформи». Дійсно, Комісія з питань правової реформи (далі – Комісія) як консультативно-дорадчий орган при Президентові України з метою сприяння подальшому розвитку правової системи України з урахуванням міжнародних зобов’язань України готує та узагальнює пропозиції стосовно законодавства про організацію судової влади, здійснення правосуддя та статус суддів. Комісія вносить ці узгоджені пропозиції з питань вдосконалення правової системи України Президентові України.

При цьому, вказує автор, в Указі про затвердження Стратегії глава держави «не встановив ані строків розроблення та внесення Комісією Президентові України зазначеного Плану дій щодо реалізації Стратегії, ані надав доручення Кабінетові Міністрів України щодо визначення механізму впровадження такого Плану. Не міститься в Указі конкретних строків інформування Комісією Президента України про стан реалізації положень Стратегії та строків проведення Комісією публічного обговорення результатів реалізації Стратегії за попередній рік». "Також не зрозуміло, – продовжує автор, – як узгоджуватимуться пропозиції Комісії з питань правової реформи із законопроєктною роботою інших суб’єктів законодавчої ініціативи та порядком денним сесій Верховної Ради України". 

На його думку, "така невизначеність у сукупності з короткостроковим періодом запровадження позбавляє можливості оцінювати такий документ як стратегічний, надаючи йому здебільшого декларативний характер". 

Зважаючи на це, автор вважає за доцільне скорегувати Указ про затвердження Стратегії, надати ним відповідні доручення та встановити строки їх виконання. Внесення таких змін, стверджує він, «сприятиме формуванню дієвого механізму реалізації Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021 – 2023 роки».

Наївні сподівання… З тієї надшвидкісної Стратегії просто неможливо сформувати  ніякого «дієвого механізму» її реалізації. Тому вона й залишається декларацією без усіляких планів, програм, заходів. Усе, чим відповіли законодавці на вихід Указу № 231/2021, звелося до внесення змін у чинний закон, якими відновлено роботу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) шляхом утворення Конкурсної комісії за участю міжнародних експертів для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС України. Ну, як же обійтися без участі міжнародних експертів у такій справі як добір кадрів - не суддів навіть, а ще тільки членів кваліфікаційної комісії для добору суддів… Але ж "кадри вирішують усе", це головне у всіляких там реформах...

Не інакше, сама влада втомилася від експериментів над судовою системою й обмежується уже нічого не вартими деклараціями.

3. Концептуально-аналітична еквілібристика

Аналіз стану нормативно-правового регулювання сфери правосуддя у тому його вигляді, як його подано у п. 2 Концепції, завершується висновком про те, що «розвиток судової системи України сьогодні відбувається за напрямами спеціалізації судів і деталізації їх предметної та просторової юрисдикції».

З цього приводу наводиться думка «багатьох експертів», які «вважають, що спеціалізація судів, з одного боку, сприяє підвищенню ефективності судочинства, здійсненню правосуддя загалом, а з іншого боку – ускладнює судову систему, породжує труднощі у розмежуванні юрисдикцій окремих категорій судових справ». Звідси – «збільшення кількісного складу судів та зростання чисельності управлінського апарату в судовій системі, що, своєю чергою, має наслідком значне підвищення бюджетних витрат на утримання судової системи».

Чому з аналізу стану нормативно-правового регулювання правосуддя авторами Концепції зроблено саме такий висновок – зрозуміти складно. Вони, як кажуть, художники і так розвиток судової системи України бачать.

Як на нас, то розвиток судової системи в Україні йде у напрямку деградації правосуддя в усіх його складових в умовах руйнування усієї системи державного управління через непрофесіоналізм, корупцію та безвідповідальність кадрів. 

А з приводу «глибокої» думки «багатьох експертів» виникає сумнів щодо експертної кваліфікації її авторів. Адже спеціалізація і концентрація – два протилежні об’єктивно необхідні процеси в умовах розвитку суспільного поділу праці при зростанні населення та ускладненні суспільних відносин. А отже, справа не в тому, до яких саме наслідків веде спеціалізація судів, а в тому, що без неї об’єктивно сьогодні не обійтися.

Через це завдання судової реформи полягає в тому, щоб знайти оптимальні варіанти поєднання концентрації та спеціалізації в розвитку судової системи, раціональне співвідношення спеціалізації судів та спеціалізації суддів.

А для цього треба проаналізувати судову статистику і судову практику, виявити суперечності й прогалини у чинному законодавстві та внести необхідні зміни, замість того, щоб умоглядно складати структурні схеми судової системи із елементів судоустрою, запозичених у зарубіжних державах.     

Проте аналіз судової статистики і практики – справа трудомістка, простіше обійтися поверховим оглядом «міжнародно-правового досвіду реформування системи судів», що й зроблено у п.3 Концепції.

_________

Про що говорить «міжнародно-правовий» (?) досвід судових реформ?

По-перше, за «полігон» того досвіду обрано східноєвропейські так звані «молоді демократії». Чому саме їх? Невже у «старих демократій» немає чого навчитися? Очевидно, секрет у тому, що європейські «старі демократії» не так часто вдаються до судових реформ, проте вони із задоволенням «тренуються на кішечках», експериментуючи на «молодих демократіях». Щось не пригадуються в останні три десятиліття хоча б якісь рекомендації Венеціанської комісії щодо реформи судових систем у Німеччині, Англії, Італії, Іспанії і т.д. То чому було авторам Концепції не взяти для аналізу досвід «позитивних» країн?

Тим не менш вони обрали негативний досвід судових реформ у Східній Європі, в таких країнах як Сербія, Македонія, Польща, Румунія, Молдова. А на додаток до цього навели для чогось характеристику структури судових систем Бельгії, Болгарії, Греції, Естонії, Ірландії, Кіпру, Латвії, Литви, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Румунії, Словаччини, Словенії, Угорщини, Фінляндії, Франції, Хорватії, Чехії, Швеції. Таким чином, у Концепції згадано приблизно половину європейських країн, а Румунію навіть двічі. Чому саме цих країн – це питання до авторів…

І що з того маємо? Ніякого порівняльного аналізу та узагальнюючих висновків з такого аналізу не зроблено; ніякого досвіду, на який можна було б орієнтуватися при виробленні власної концепції судової реформи з цього опису існуючих у різних країнах структур судової системи знайти не можна. Але ж як звучить: «міжнародно-правовий досвід реформування системи судів»!

Виникає закономірне питання: навіщо взагалі був потрібен такий підрозділ у Концепції, якщо він нічого не додає її змістові?  

+ + +

За аналізом міжнародного досвіду реформування судових систем країн Східної Європи у Концепції вміщено пункт 4: «Аналіз наукових досліджень, аналітичних документів і рекомендацій».

Під цією безпредметною назвою можна публікувати міркування з будь-якого приводу, аби вони якось стосувалися Концепції, в якій вміщено цей пункт. Чому саме її автори вирішили обмежитися аналізом наукових досліджень, аналітичних документів і рекомендацій лише в частині «реалізації принципів організації судоустрою» (принципів територіальності, спеціалізації та інстанційності) – на це запитання навряд чи зможуть відповісти й вони самі. Та якщо не знаєш, яка саме судова реформа є необхідною, тоді будь-які зміни в системі правосуддя виявляються випадковими, адже залишається невизначеним предметний зміст реформи; а та "концепція" реформи, яка чітко не визначає її предмета, ставить перед реформаторами й безпредметне завдання: «зроби те, невідомо що».

Через це самі автори Концепції в своїй аналітиці обирають перший-ліпший фрагмент судової реформи, наприклад, систему судоустрою в аспекті його трьох принципів, абстрагуючись при цьому від судочинства з його принципами та від статусу суддів. Однак у такому разі втрачається комплексність бачення судової реформи, а разом з цим вказана «аналітика» набуває безсистемного вигляду, в ній щоразу з’являються фрагменти «з іншої опери» – то із судочинства, то із статусу суддів. 

У цьому можна переконатися, ознайомившись зі змістом даного пункту Концепції, в якому проаналізовано наступні питання:  

1. Вплив принципу територіальності на організацію судової системи України.

2. Вплив принципу спеціалізації на організацію судової системи України.

3. Інстанційність як один із принципів організації системи судоустрою.

4. Участь народу у здійсненні правосуддя.

Очевидно, що останнє питання належить не так до судоустрою з його трьома принципами, як стосується більшою мірою судочинства і статусу суддів. Втім, в аналізі інших питань також дає про себе знати зв’язка судоустрою з двома іншими складовими системи правосуддя, про що буде ще сказано пізніше.

Взагалі, треба відзначити, що аналіз наукових досліджень та аналітичних документів і рекомендацій у Концепції складає майже половину обсягу її загального тексту і містить понад 230 посилань на наукові та аналітичні джерела. Та коли проаналізувати якість тих джерел, на які є посилання, то виникає стійке враження, по-перше, про їх слабкий науковий рівень, по-друге, цілком очевидну тенденційність вибору джерел та упередженість щодо їх критичної оцінки, по-третє, про відповідний цьому низький рівень аналізу джерел і висновків з нього. 

Усе це свідчить про замовний характер наведеного «аналізу».

Як інакше можна оцінити той факт, що аналізуються у переважній більшості наукові праці докторів філософії, а при тому ігноруються значно більш серйозні публікації багатьох докторів наук, залишено без аналітичної уваги навіть спеціальні монографії та зроблено висновки за підсумками аналізу, що безпідставно відкидають наведену в самій Концепції переконливу аргументацію на користь протилежної точки зору? Для чого тоді було наводити ці точки зору? Не інакше як для того самого, для чого наведено структуру десятків судових систем Європи без їх критичної оцінки...

Наприклад, при аналізі наукових позицій викладено вагомі аргументи одного з вчених на користь збереження в системі судоустрою спеціалізованих господарських судів; а проте автори Концепції без вагомих контраргументів пропонують ліквідувати ці спецсуди й «поглинути» їх загальними судами. Або в аналізі є згадка про наукову позицію фахівців щодо військових судів (при цьому не наводиться жодної публікації щодо обгрунтування необхідності їх відновлення, хоча досить аргументованих робіт стосовно цього існує чимало), а у пропозиціях не знайшлося місця навіть для виділення у загальних судах військової секції, при тому що для секції інтелектуальної власності таке місце автори чомусь визнали за необхідне передбачити).

От така «концептуально-аналітична» еквілібристика…

У наступних наших публікаціях щодо окремих аспектів судової реформи ми детальніше зупинимося на цих питаннях, а до методологічного аспекту Концепції зауважимо таке.             

Коли вчені вдаються до замовної аналітики, то з її «допомогою» не буде нічого корисного ні для прогресу науки, ні для практики реформ. Прогресивні рішення забезпечують методологічні революціонери, а не такі собі апологети мейстріму та прибічники політичної кон’юнктури.

За аналогією з тим, як у кривому дзеркалі в «кімнаті сміху» відбиваються викривлені фрагменти цілого, що спотворюють його, викликаючи подив і сміх, так само «криве дзеркало» замовної аналітики замість теоретичного цілісного уявлення про конкретну судову реформу та її науково обґрунтовану концепцію відображає тільки химерний набір мимохідь вигаданих експериментів  над судами, суддями та населенням країни.