Кажется, нет в современной юриспруденции, особенно в западной и либеральной, термина более расхожего, чем «принцип верховенства права». Это неудивительно, потому что соседствует с ним не менее «распиаренный» термин «правовое государство». А как же наче: ведь последнее отличается от всяких "тоталитарных", "авторитарных" и прочих «несовершенных» государств именно своей особой преданностью и «приданностью» данному принципу.
Право превыше всего, ибо речь идет о «естественных» (?) неотчуждаемых правах Человека, на страже которых стоит только и исключительно «правовое государство», а всякие иные государства к этому делу непригодны…
Значительно меньше упоминается рядом с принципом верховенства права термин «правовая политика». Почему бы это? Ведь связь верховенства права с правовой политикой даже более тесная, чем связь его с правовым государством. Только из «брачного союза» государства и правовой политики рождается этот самый принцип «верховенства права». Ибо государство реализует себя вообще через государственную политику, включающую экономическую, национальную, социальную, культурную и иную политики, в том числе правовую политику. Если речь идет о социальной политике, государство именуют «социальным», а если о правовой политике – «правовым». Так почему же о правовой политике умалчивают апологеты верховенства права?
Возможно, из-за того, что не подозревают о характере связи принципа верховенства права и правового государства с правовой политикой? Так ведь без правовой политики не может быть речи ни о каком правовом государстве, а раз нет последнего, то нет и принципа верховенства права... В таком случае надо для себя уяснить, что такое эта самая правовая политика?
Особо не мудрствуя, скажем, что в нашем понимании правовая политика – это политика государства в осуществлении трех его основных функций, которые обусловлены правовой формой организации и деятельности государства, а именно, политика: 1) законодательствования, 2) администрирования, 3) охраны права. Триединство этих составляющих и образует правовую политику.
Иначе говоря, о правовой политике государства можно судить по тому, как и какие законы оно принимает, как эти законы внедряются в практическую жизнь общества, обеспечивается и поддерживается их действие, и наконец, как охраняется правовой порядок и, в особенности, как государство охраняет право через защиту прав и свобод граждан, их восстановление и исполнение всеми субъектами их юридических обязанностей.
В таком понимании кажется уместным начинать рассмотрение правовой политики государства с политики законодательствования; но этот шаблонный академический подход не выводит за пределы абстрактных представлений.
+ + +
О реальной правовой политике государства следует судить по тому, какая у данного государства система юстиции. Почему? – Потому что именно в сфере юстиции законодательство и администрирование находят реальное завершение.
В связи с этим обратим внимание на нашу публикацию на сайте в материале «Що робити з судовою системою?» заметок под названием «До філософії юстиції (чого не вистачає концепціям реформування правосуддя)».
Кратко напомним, что, отвечая на вопрос о границах сферы юстиции в системе государственной власти, мы исходили из определений управления вообще и социального управления, предложенных в монографии «Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні», опубликованной на данном сайте.
Эти определения управления раскрывают его диалектику, к которой не обращаются почему-то теоретики. Управление является цикличным процессом, состоящим из двух стадий: 1) принятия управленческого решения, 2) реализации принятого решения. Из таких циклов состоит всякое управление, в том числе государственное управление.
Вместе с тем, есть и третья стадия, которую при определении управленческого цикла почему-то четко не выделяют, а именно – стадия приведения в соответствие исполняемого решения (2) с принятым решением (1). Как раз эта третья стадия составляет истину процесса управления, как опосредствующая деятельность для первых двух противоположных стадий. Ибо, как учил Гегель, истиной противоположностей есть их опосредование.
Если мы обращаемся к государственному управлению, в нем названным трем стадиям отвечают три общие функции государства – законодательная, исполнительная (или административная) и правоохранительная. Каждую из этих функций реализуют органы и должностные лица государства, осуществляя особенные и единичные управленческие функции (властные компетенции), объективно обусловленные правовой формой, как необходимой формой деятельности публично-властного аппарата государства.
Действуя не в рамках правовой формы, не на основе принципа законности, властный аппарат выступает по отношению к гражданскому обществу уже не как государство, а как незаконная противоправная группа, своего рода "публичная ОПГ".
В таком случае законодательной функцией будет вся деятельность органов и должностных лиц государства, подчиненная цели принятия закона (она «дает закон» обществу). Административная функция подчинена реализации принятого закона, вступившего в силу, то есть обеспечению реальности закона посредством создания необходимых условий для его действия. Потому обычная трактовка догматической юриспруденции о том, что правовая сфера состоит из двух сфер – «объективного права» и «субъективного права», или стадии принятия закона и стадии его реализации, это поверхностная метафизическая трактовка.
На самом деле, между этими двумя стадиями есть важнейшая третья – стадия введения закона в действие. Данная идея впервые высказана М. Теплюком (см. на сайте книгу «Теоретико-правові основи введення закону в дію» в рубриці «Статті, книги, дисертації»). Эта стадия реализуется в рамках административной функции государства.
Границы же юстиции определяются не первыми двумя общими функциями государства, а третьей - правоохранительной функцией, содержание которой составляет деятельность всех органов и должностных лиц государства, подчиненная приведению в соответствие закону всех актов деятельности субъектов правовых отношений. Здесь следует искать истину государственного управления, и юстицию можно назвать голосом этой истины.
+ + +
Пользуясь этой трактовкой, следует отнести такую деятельность как официальное толкование закона не к охранительной или правоприменительной деятельности, как это обычно делают, а к стадии введения закона в действие, ибо таким образом обеспечиваются надлежащие условия действия закона. А вот определение конституционности закона – это уже вопрос охраны права. Итак, границы юстиции определены рамками правоохранительной функции, содержание которой составляет деятельность всех должностных лиц и органов государства, направленная на приведение в соответствие с законом всех актов субъектов правовых отношений.
Таким образом, для установления того, принадлежит или нет та или иная функция органа или должностного лица к сфере юстиции, следует выяснить, является ли содержанием правовых актов властного субъекта приведение в соответствие с законом актов субъектов правоотношения. А для этого надо прежде всего дать ответ на вопрос: имеет ли место в конкретном правовом отношении отклонение от закона?
Понятно, что для ответа на данный вопрос надо сопоставить акты субъектов правоотношения с действующей нормой права, регулирующей данное правоотношение и установить наличие либо отсутствие нарушения нормы.
При этом нарушением правовой нормы будет не только нарушение ее диспозиции (выход субъекта за рамки его права или обязанности), а и нарушение нормы в ее гипотезе (нарушение условий существования права и обязанности, то есть юридических фактов, с которыми возникают, изменяются или прекращаются эти право и обязанность), а также нарушение в части санкции, то есть тех правовых актов, которые обеспечивают реализацию права и обязанности в соответствующих условиях.
А так как реальные жизненные обстоятельства не всегда вкладываются в формулы установленных нормой права юридических фактов, поэтому возникает потребность в особенной управленческой деятельности – в установлении и официальной фиксации данных обстоятельств в качестве юридических фактов. Так, например, возникла потребность у лица распорядиться неким имуществом, а его статус относительно последнего юридически не определен. Или, скажем, длительное отсутствие лица в месте его постоянного проживания исключает реализацию определенных правоотношений с его участием, в связи с чем есть потребность зафиксировать в качестве юридического факта признание данного лица безвестно отсутствующим. В этих случаях путем нотариальной и/или судебной деятельности обеспечивается официальное установление требуемого юридического факта и его фиксация.
С другой стороны, при правонарушениях для установления фактического состава деяний лиц и определения характера правонарушения есть надобность исследовать (расследовать) обстоятельства нарушения путем дознания или же досудебного следствия, в том числе используя специальную экспертизу неких учреждений, а также надзора за расследованием и представления обвинения или интересов соответствующих субъектов от имени государства в суде. Такая деятельность также подчинена задаче приведения актов субъектов правового отношения в соответствие с законом.
Аналогично, принудительное исполнение судебного приговора или решения властным субъектом является требованием санкции правовой нормы, а потому также составляет фрагмент приведения актов субъектов правоотношений в соответствие с законом.
Следовательно, наряду с судопроизводством существует еще ряд функций властных субъектов, которые так или иначе подчинены приведению актов субъектов правового отношения в соответствие с законом. Все эти функции суммарно составляют особенную сферу, образуют юстицию.
+ + +
С учетом изложенного должно быть ясно, чтó является решающим звеном в деятельности государства, обеспечивающим в обществе верховенство права. Этим звеном является юстиция, которая в столкновении правовых требований законодателя с реальной житейской практикой выступает на стороне закона и ставит законный интерес выше интересов всех остальных, приводя поведение членов общества в соответствие с правовыми нормами.
Но юстиция составляет широкий спектр юридической деятельности, в ней задействованы органы и должностные лица, занимающиеся различными вопросами, начиная от фиксации и расследования правонарушений и кончая исполнением судебных приговоров и решений. И лишь эта окончательная точка в функционировании юстиции – исполнение решений суда является показателем того, обеспечивается ли в данном обществе реальное верховенство права или нет.
Можно долго рассуждать о хороших и плохих законах, об эффективных или не очень правительстве и местных чиновниках, о доступном и справедливом правосудии. Но если самые лучшие законы и самые справедливые решения суда не исполняются, то ни о каком верховенстве права в таком случае речи быть не может.
Год тому назад в Офисе Уполномоченного по правам человека в Украине состоялся круглый стол «Проблемні питання невиконання судових рішень в Україні та шляхи подолання», с участием представителей Министерства юстиции Украины, судей Верховного Суда, частных исполнителей, адвокатов, общественных организаций. Было отмечено, что проблема исполнения судебных решений является одной из ключевых в сфере правосудия, и касается она как множественных случаев полного игнорирования, так и ненадлежащего исполнения судебных решений органами, которые должны это обеспечивать. Обращено внимание на то, что Украина занимает третье место по числу обращений в Европейский суд по правам человека в вопросах неисполнения судебных решений.
Причины такого положения следующие: неисполнение решений самим государством из-за недостаточного финансирования расходов государственного бюджета; отсутствие реальных механизмов судебного контроля за исполнением судебных решений; формальность ответственности за неисполнение судебного решения; фактическое неисполнение следственными органами своих функций при расследовании уголовных дел; нечеткость норм законодательства, задержка в разработке и введении необходимых изменений в нормативно-правовые акты.
+ + +
Анализируя названные причины неудовлетворительного состояния дел в Украине с исполнением судебных решений, обратим внимание на следующее.
На первое место поставлено неисполнение решений суда (читай: государства) самим государством по причине недостаточного финансирования бюджетных расходов.
Во-вторых, отсутствие реальных механизмов судебного контроля за исполнением судебных решений.
Третья причина – отсутствие действенной ответственности (интересно, чьей?) за неисполнение судебного решения.
Еще одна причина касается уголовных дел и работы следственных органов.
Наконец, на пятом месте названа нечеткость законодательства и «задержка изменений в нормативных актах».
Рассмотрим эти причины, начиная с последней, которая сформулирована, мягко говоря, странно относительно «задержки изменений».
Впервые закон об исполнительном производстве был принят четверть века назад, в 1999 году. С тех пор в него изменения вносились следующим образом (законы по годам): 1999 – 1; 2001 – 3; 2002 – 2; 2003 – 5; 2004 – 5; 2005 – 11 (из них 3 за июнь и 5 за сентябрь); 2006 – 3; 2007 – 1; 2008 – 1; 2009 – 4; 2010 – 4 (последнее изменение 4.11.2010 – данный закон принят в новой редакции); 2011 – 3; 2012 – 11; 2013 – 3; 2014 – 5; 2015 – 5; 2016 – 2.
Таким образом, за 17 лет существования закона об исполнительном производстве не было ни одного года, чтобы в закон не вносились изменения. Всего он был изменен почти 70 раз, в том числе на десятом году действия принят в новой редакции, в которой закон просуществовал еще шесть лет и с октября 2016 года был признан утратившим силу.
+ + +
В том же году принят новый закон об исполнительном производстве, действующий в настоящее время. И в том же 2016 году приняты три закона, которыми в него вносились изменения. Далее закон изменяли также ежегодно: 2017 – 2; 2018 – 11; 2019 – 3; 2020 – 8; 2021 – 12; 2022 – 11; 2023 – 6; 2024 – 4 раза.
Итого закон, определяющий условия и порядок исполнения решений судов и иных органов, подлежащих принудительному исполнению при неисполнении их в добровольном порядке, был изменен только за последние восемь лет 60 раз, то есть в среднем изменялся чаще чем один раз в два месяца.
Если с этим еще можно как-то связать «нечеткость законодательства», то о какой «задержке изменений в нормативных актах» может идти речь? Здесь, напротив, скорее нужно говорить о чрезмерной поспешности вносимых в закон изменений, а не о «задержке»…
Возможно, речь идет о задержке с внедрением в исполнительное производство новых технологий?
В этом смысле обратим внимание на позицию частных исполнителей относительно законопроекта № 9363 от 07.06.2023 г. о цифровизации исполнительного производства.
Излагая указанную позицию, Ассоциация частных исполнителей Украины (АЧИУ) отмечает, что в последние годы (до 2022 г.) реальный уровень принудительного исполнения судебных решений (в денежном эквиваленте) составил всего 2,6%, а в 2022 году, в условиях войны, – всего 1,6%.
Повысить эффективность исполнительного производства (ИП), считают в АЧИУ, призвана «цифровизация», предусмотренная программными документами правительства, проектами нормативных актов, находящихся в парламенте, рекомендациями международных экспертов.
Частные исполнители отмечают, что, по мнению Кабмина, одной из основных причин появления проблемы неисполнения решений судов, является недостаточный уровень автоматизации ИП.
+ + +
Между прочим, по данным Министерства юстиции процент исполнения судебных решений в Украине в 2010 году составлял приблизительно 30-35%, и считался низким. А в качестве основных причин такого положения названы проблемы с финансированием, недостаточность материально-технической базы и трудности правоприменения.
Правда, тогда еще не было института частных судебных исполнителей, их ввели с принятием нового закона об исполнительном производстве в 2016 году, вместе со специальным законом об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов.
Как видим, после этих новаций процент исполнения судебных решений с трех десятков сократился до единиц. Отсюда вопрос о правильности правовой политики, с которой связана замена старого закона новым и введение нового для нашей страны института частных исполнителей.
Надо сказать, что частный элемент внедрялся в сферу государственного управления с первых дней независимости Украины. Вначале государственную собственность шаг за шагом стали превращать в частную собственность путем так называемой «прихватизации». Дальше встал вопрос о перераспределении прихваченного (на всех желающих общего добра не хватает, а таких желающих появляется все больше: демократия сажает во власть все новых и новых), для чего «прихватизаторам» потребовалось прибрать к рукам властные рычаги.
Но так как монополия на принуждение в обществе до сих пор всегда принадлежала государству, то надо было «приватизировать» государственную власть, а с ней и государственные функции. И вот рядом с государственными чиновниками появляются частные нотариусы, частные детективы, частные исполнители. Публичные по своей сути государственные функции отдаются в руки частных лиц (вместо честных: такая себе легкая подмена понятий), и государство таким образом все больше приватизируется.
И вот уже государственный бюджет, который должен быть своего рода общественной казной, поскольку его зарабатывает все общество, становится «общаком», вокруг «распила» которого начинается политическая возня, представляемая как «государственная политика». Под нужды этой «политики» подстраивается вся государственная машина, начиная с парламента, главы государства и, особенно, правительства (оно ведь «сочиняет» бюджет!) и кончая системой юстиции.
Так государство превращается в частную лавочку. И, напротив, такой институт как адвокатура, общественно-частный по своей сути, превращают в монопольную структуру, не допуская никакой частной инициативы в защите интересов граждан: только адвокат вправе представлять в суде эти интересы. Вот такие метаморфозы «государственной политики»...
+ + +
Возвращаясь к причинам катастрофического состояния дел с исполнением судебных решений, обратим внимание на то, как властные верхи манипулируют этими самыми причинами, «переводя стрелки» с субъективной сферы своей некомпетентности и безответственности в сферу как будто «объективную».
А как же: одно дело – недофинансирование бюджетных расходов, неумение и нежелание создать реальный действенный механизм судебного контроля, безответственность исполнителей, недоработки следственных органов и плохое законодательство, и другое дело – недостаточная автоматизация исполнительного производства… Ведь для нее требуются и новые знания, и новая техника с технологией, и вообще переход на новый более высокий уровень жизни; а это быстро не делается, тут нужны годы и годы! Так что государство сегодня как бы объективно не в состоянии поднять уровень исполнения судебных решений без его автоматизации…
Надо сказать, хитрую уловку для оправдания своей некомпетентности и нежелания честно выполнять государственные функции взяли на вооружение в последние два десятилетия власть предержащие в Украине! Кроме прикрытия собственной бездеятельности "активностью" по части автоматизации, есть возможность ведь на разработке новых проектов и технологий в сфере управления еще и неплохо «наварить» за счет бюджета (которого якобы не хватает для нормального исполнения решений суда), заодно объявив своих критиков ретроградами, противниками научно-технического прогресса и т.п.
И наивная публика верит и ведется на все эти чиновничьи уловки… А между тем, в том законодательном, исполнительно-распорядительном и судебном бардаке, который является реальной причиной никчемного исполнительного производства, никакая автоматизация не только не поможет делу, но она и в принципе невозможна. Когда-то, еще на заре внедрения АСУ, разработчики этого новшества всерьез утверждали, что хаос, бардак автоматизировать невозможно.
Чтобы поднять уровень автоматизации исполнительного производства, к чему призывает Кабмин Украины и с чем, кажется, согласны частные исполнители, надо прежде упорядочить обычную «ручную» технологию исполнения решений суда. А для этого требуется более адекватное законодательство, отталкивающееся от продуманной «ручной» технологии правового регулирования исполнительных отношений.
Что предполагается правовым регулированием? – В конечном счете, упорядочение поведения людей, исходя из соотношения законных и незаконных интересов. Управлять при помощи права поведением людей без учета человеческих интересов невозможно.
Однако никакие АСУ или «искусственный интеллект» не способны учитывать эти самые интересы должника, кредитора, исполнителя (государственного или частного), судьи, полицейского и всех остальных лиц, так или иначе причастных к исполнению судебных решений. Это может и должен делать только один субъект – законодатель, реализуя в законе об исполнительном производстве ту или иную правовую политику, опять-таки исходя из соотношения общественных интересов и интересов тех парламентариев, которые создают и принимают закон.
И если законодатель исходит не из «шкурных» интересов отдельных депутатов, а из существа дела, то есть исходит из обязательности исполнения судебного решения в разумные сроки, то он начнет с того, чтобы продумать свою исполнительную политику. Как согласовать интересы кредитора и должника, интересы должника и членов его семьи или иных связанных с ним субъектов, как учесть интересы государства в этом процессе и т.д.?
Тогда, возможно, ему в голову придет мысль о том, что неплохо бы по максимуму позитивно стимулировать добровольное исполнение должником судебного решения (включая механизмы рассрочки по согласованию сторон, государственного кредитования должника или кредитора, и т.д.), ведя дело так, чтобы для принудительного исполнения оставалось мало места. И, напротив, по максимуму негативно обставлять принудительное исполнение, возлагая на должника санкции за отказ добровольно исполнить решение суда и задержку исполнения и т.д.
Иначе говоря, правовая политика исполнения судебных решений должна быть направлена на самое существо дела, о котором сказано выше. И для этого нужно находить максимум инструментов, правовых средств, которыми без принуждения принуждать должника исполнять решение суда.
Тогда законодатель подумает об учете интересов кредитора на стадии следствия и судебного разбирательства, и о роли суда в исполнительном процессе и т.д. и поправит свои законы в этом направлении.
А пока правовая политика относительно юстиции не ориентируется на существо дела и отвлекается на какие-то побочные интересы третьих лиц, до тех пор на исполнение решений суда в государстве будут смотреть сквозь пальцы. В таком случае, сами судебные решения обесцениваются, а вместе с ними теряет силу и вся законодательная основа защиты прав и свобод граждан. Но закон, не защищающий право человека даже при наличии решения суда, равнозначен его отсутствию, вместе с отсутствием судебного решения.
В таком случае об уважении к праву, не говоря об установлении в обществе верховенства права, говорить бессмысленно. Потому что, упоминая к месту и не к месту принцип верховенства права, мы на самом деле имеем дело разве что с поспешным «выкидышем» никчемной правовой политики совсем не правового государства.