Про «наукову» підтримку парламенту у питанні оцінки
ефективності застосування законів
Коли парламент нинішнього скликання тільки налаштовувався здійснити чергові небачені до того реформи в усіх сферах життя України, йому ненав’язливо прийшла на допомогу така собі Вестмінстерська фундація за демократію (WFD) з метою підтримки парламенту України «у питанні посилення його наглядової функції». На її замовлення було підготовлено Концепцію оцінки ефективності застосування законодавства та роботи Апарату Верховної Ради України із її забезпечення від 29.08. 2019 р. (далі – Концепція) за авторством старшого експерта у питаннях ефективності застосування законодавства доктора Віктора Кімієнті.
Та Концепція, схоже, виявилася складною для розуміння керівництвом парламенту, яке про всяк випадок вирішило з’ясувати експертну думку щодо неї, звернувшись до НАН України. На запит парламентського Комітету було підготовлено відповідний експертний висновок, який наведено нижче і на який Національна академія наук реакції потім так і не дочекалася.
ВИСНОВОК
щодо Концепції оцінки ефективності застосування законодавства
та роботи Апарату Верховної Ради України із її забезпечення
І. В якості завдання Концепції визначена «оцінка існуючих процедур, структур та можливостей нагляду у ВРУ та окреслення шляхів впровадження та закріплення механізмів PLS (оцінки ефективності застосування законодавства – О.Ю.) у парламентській практиці». Зазначається, що у цій Концепції «враховуються парламентські та правові традиції регіону. Тому належну увагу приділили розгляду регламентів, методології та/або керівних принципів, прийнятих сусідніми країнами. У зв’язку з цим сильний акцент був зроблений на молдовській методології як еталонному інструменті при розробці майбутньої методології» (с. 6 Концепції).
PLS трактується як «інструмент, який в рамках систематичної програми перегляду законодавства дозволяє збирати, аналізувати та поширювати дані щодо фактичного «функціонування» чинного законодавства. PLS має на меті визначити, чи виконується законодавчий акт, а якщо ні, то чому; чи він досяг очікуваних цілей; чи законодавчий акт спричинив якісь випадкові наслідки; і чи він є економічно вигідним, сучасним та все ще актуальним. Повний і всебічний процес оцінки ефективності застосування законодавства дозволяє виявити причинно-наслідкові зв’язки між законодавчою базою та всіма можливими наслідками, включаючи цільові та непередбачувані економічні, соціальні, адміністративні та екологічні наслідки».
У Концепції наголошено: «Кінцева мета – дозволити Парламенту, після консультацій із усіма зацікавленими сторонами, прийняти рішення подовжити чинність законодавчого акту, внести до нього зміни, скасувати чи замінити його іншим законодавчим актом».
ІІ. Аналіз відзначених та інших положень Концепції дає підстави для наступних висновків.
1. З наукової точки зору Концепція в частині її мети, завдань, а також методологічних засад її реалізації не витримує критики, оскільки не базується на науковій теорії управління, зокрема, виходить із хибних уявлень про законодавчий акт і наукову методологію пізнання суспільних процесів.
1.1. Концепція повністю ігнорує системний підхід, внаслідок чого законодавчий акт розглядається в ній не в контексті процесу державного управління, а як дещо самостійне: з одного боку, як такий, що виконується або не виконується, з іншого – як суб’єкт, який «досяг або не досяг очікуваних цілей» і при цьому «спричинив якісь випадкові наслідки», а також як такий, що «є економічно вигідним, сучасним та все ще актуальним». Це занадто поверховий і помилковий погляд на законодавчий акт.
Юридична наука розглядає закон (законодавчий акт) як специфічне – нормативне – управлінське рішення, яке приймає парламент для регулювання відповідних суспільних відносин, здійснюючи державне управління діями суб’єктів у цих відносинах. Як таке рішення, закон не має власної мети, а є усього лише одним із засобів реалізації мети суб’єкта управління, засобом, що належить до сфери адміністративних методів управління. Однак мета управління досягається не самими лише адміністративними методами, а у взаємодії їх з іншими методами (економічними, ідеологічними тощо).
Зважаючи на те, якою є ця мета і наскільки правильно вона визначена суб’єктом управління, залежить також ефективність дії закону, а також ті «випадкові», тобто непередбачувані законодавцем наслідки, які спричиняє застосування даного закону для реалізації даної мети.
З іншого боку, кожна мета управління також не має окремого значення, а завжди виступає як конкретизація більш загальної мети. Теорія управління давно розробляє програмно-цільовий підхід до управління, в якому визначає так зване «дерево цілей», що їх реалізують різні суб’єкти управління, в тому числі держава, в єдиній життєдіяльності суспільства.
Для права, як нормативного регулятора суспільних відносин, загальною ціллю є певний правопорядок, на який орієнтує суб’єктів держава. Тому для оцінки ефективності права як засобу управління (а отже і його елемента, яким є закон) існує єдиний критерій – стан фактичного правопорядку у порівнянні зі встановленим законом правовим порядком, а не оцінки «сучасності», «актуальності», «економічності» законодавчого акта, тощо. При цьому «ефективність права» є загальним поняттям щодо «ефективності закону».
1.2. Концепція не лише не трактує законодавчий акт у контексті процесу державного управління, а й бачить його абстрактно, відірвано від реального життя. Забезпечують певний правопорядок не тільки різні за юридичною силою закони (Конституція й інші закони), але й різні за їх функціональним призначенням закони. Є закони статусні, які закріплюють правовий статус органів влади та інших суб’єктів у правовій системі. Є закони функціональні, які регулюють впродовж тривалого періоду певний усталений порядок відносин, і є закони, які регулюють короткострокові й одноразові відносини (наприклад, бюджетні, реформаційні, для виконання державних програм тощо). Усі ці закони слугують забезпеченню реалізації різних цілей, а тому по-різному мають оцінюватися з точки зору їх ефективності.
1.3. Абстрактний характер Концепції виявляється і в тому, що в ній механізми PLS не пов’язані з нормами, вона трактує законодавчий акт не як вираження норми через набір положень, в яких втілюється норма, а як дещо завершене і цілісне, що автономно реалізується в правовому житті. Однак насправді одну норму виражають десятки і сотні положень, вміщених у десятках і сотнях законодавчих актів. Саме норми є дієвими одиницями права, а не окремі нормативні приписи окремих актів, а тому оцінка права з точки зору його ефективності є, по суті, оцінкою ефективності дії норм. Оцінювати ж ефективність дії норми через окремий законодавчий акт означає оцінювати ефективність цілого через ефективність окремої довільно взятої частки (це все одно що оцінювати ефективність футбольної команди в матчі через ефективність окремо взятого футболіста). З методологічної точки зору такий підхід є хибним і непродуктивним.
1.4. Концепція поверхово підходить до визначення ефективності закону з точки зору розуміння механізму правового регулювання, який обмежується в ній двома сферами – правотворчості і правозастосування (правореалізації). Не враховується ще одна ланка юридичної діяльності, якою є стадія введення закону в дію. Від того, яким чином закон введено в дію, залежить ефективність його дії. Без урахування цієї стадії юридичного процесу і вироблення належної юридичної техніки введення закону в дію оцінка ефективності дії закону не має практичного сенсу. А така техніка повинна розроблятися в контексті побудови системи програмно-цільового державного управління.
2. Визначення у Концепції законодавчої та нормативної бази, що стосується PLS (підрозділ 5.5.), є фрагментарним і безсистемним.
2.1. В якості вказаної бази визначено Закон України «Про комітети Верховної Ради України», Регламент ВРУ та Постанову ВРУ «Про заходи з реалізації виконання рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» (в частині планування комітетами їх контрольної діяльності).
При цьому не з’ясовано якість самого Закону про комітети з точки зору визначення переліку комітетів та поділу їх компетенцій – в аспекті дублювання чи прогалин у компетенції, що істотно впливають на планування та здійснення в тому числі контрольної діяльності комітетів.
2.2. Стосовно Регламенту варто зазначити, що в ньому недоцільно вміщувати положення про порядок здійснення контрольної діяльності Комітетами, оскільки ця діяльність здійснюється в основному у відносинах з позапарламентськими суб’єктами права. Достатньо комплексу положень про контрольну діяльність у Законі про комітети ВРУ, а також відповідних методичних рекомендацій і окремих постанов ВРУ з цих питань.
Водночас, у Регламенті мають бути врегульовані процедури розгляду питань парламентського контролю в стінах Верховної Ради України.
2.3. Разом з тим, Концепція ігнорує той факт, що існує законодавча прогалина у компетенції комітетів стосовно організації і методичного керівництва здійсненням планування законодавчої й контрольної діяльності парламенту і комітетів, а також вимог до цієї діяльності. Для усунення вказаної прогалини давно пропонувався в тому числі спеціальний органічний закон про закони і законодавчу діяльність, який ВРУ ухвалювала чотири рази і щодо якого щоразу застосовував вето глава держави.
3. Зважаючи на викладене вище, належить дійти загального висновку: Концепція оцінки ефективності застосування законодавства та роботи Апарату ВРУ із її забезпечення виходить з хибної парадигми руху від часткового до загального, а не навпаки. Однак без вирішення загальних питань не можна успішно вирішувати часткові питання, яким є, зокрема, і оцінка ефективності застосування законодавства.
Пропонована Концепція є науково і методологічно необґрунтованою, а тому не сприятиме удосконаленню діяльності Верховної Ради України.
3.1. Принципово важливим для вирішення проблеми удосконалення роботи парламенту України є розуміння того, що таке вирішення повинно відбуватися в контексті широкомасштабної парламентської реформи в її органічному зв’язку з реформуванням усієї системи державного управління.
А це передбачає пріоритетне вирішення проблеми оновлення чинної Конституції України, з урахуванням досвіду її застосування та змінення. Для реформування парламенту необхідно визначити його місце і роль у системі публічної влади та відносини з іншими її суб’єктами, що передбачає розробку науково обґрунтованої національної юридичної доктрини.
Юридичною доктриною має бути визначено форму державного устрою і правління в Україні, в тому числі статус парламенту, його формування і політичну та організаційну структурованість, а також конституційні вимоги до установчої, законодавчої та контрольної діяльності в системі поділу влади.
3.2. Законодавче закріплення доктринальних конституційних положень повинен забезпечити комплекс законів парламентського права, головними з яких мають бути органічні закони «Про Верховну Раду України» та «Про закони і законодавчу діяльність». На їх основі будується увесь комплекс законів парламентського права, в тому числі Регламент (не як закон України, а як законодавчий акт, що має силу закону без права вето щодо нього).
При цьому концепція Регламенту має бути приведена у відповідність із законом про Верховну Раду України та пропорційною виборчою системою.
3.3. Юридична доктрина повинна визначити систему наукового та методологічного забезпечення парламентської реформи і поточної роботи Верховної Ради України. Таку систему має утворити зв’язок фундаментально-наукового, науково-прикладного та організаційно-методичного забезпечення в їх органічній єдності й цілісності. Суб’єктами такого забезпечення доцільно визначити існуючі структури, відповідно: академічний Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (Центр теоретичних проблем законотворчості при Інституті), парламентський Інститут законодавства (при цьому повернувши його первинний статус і функції, ліквідувавши існуючі), парламентський Комітет з питань правової політики (переорієнтувавши його на методичне керівництво усіма іншими комітетами).
Без формування системного наукового і методологічного забезпечення діяльність парламенту та його апарату, в тому числі оцінка ефективності законодавства, буде з часом тільки погіршуватися через виникнення нових і нових проблем і неможливість їх розв’язання, що й підтверджує практика останнього десятиліття здійснення реформ в Україні.
Згадуючи той висновок у зв’язку з рішенням парламенту ухвалити уже в другому читанні закон «Про правотворчу діяльність» (див. публікацію «Закон про закони», коментарі до проекту названого закону), виникає тривога за критично «хворий» стан національної правової системи, через який держава втрачає законний механізм управління суспільством, скеровуючи країну до анархії, прислухаючись до закордонних «цілителів» та ігноруючи вітчизняну науку.