Проблема реформування судової влади в Україні стала тим лакмусовим папірцем, за допомогою якого оцінюють якість української державності не лише інтегратори країни в ЄС, а й наші громадяни, котрі відчувають цю державність на собі. Кожна нова владна каденція вважає своїм обов’язком щось підправити у судовій «гілці», нагинаючи її то в один, то в інший бік.
От уже поповзли чутки й про чергову судову реформу, підтвердженням чого є документ, який ми публікуємо в даному матеріалі.
Мова йде про Концепцію реформування системи судів із метою покращення доступу до правосуддя, підготовлену Дослідницькою службою Верховної Ради України в якості довідкового інформаційно-аналітичного матеріалу (далі – Концепція).
У Концепції зазначено, що інформація та позиції, викладені в ній, «не є офіційною позицією Верховної Ради України, її органів або посадових осіб. Цей документ може бути цитований, відтворений та перекладений для некомерційних цілей за умови відповідного посилання на джерело. При підготовці матеріалів було використано інформацію із бази ECPRD. Відповідні матеріали не призначені для використання у власних наукових дослідженнях».
Відтак, запропонована Концепція цілком може бути корисним предметом для її оцінки з наукової і практичної точок зору та обговорення на нашому сайті, з метою визначення науково обґрунтованих владних підходів до реформування системи правосуддя в Україні в інтересах її громадян.
КОНЦЕПЦІЯ реформування системи судів із метою
покращення доступу до правосуддя
1. Опис проблеми. Мета й завдання Концепції.
2. Стан нормативно-правового регулювання.
3. Міжнародно-правовий досвід реформування системи судів.
4. Аналіз наукових досліджень, аналітичних документів і рекомендацій.
5. Висновки та пропозиції.
Додатки.
1. Опис проблеми. Мета й завдання Концепції.
Введення воєнного стану на території держави певною мірою вплинуло на процеси відправлення правосуддя судами України. Однак, навіть у таких непростих умовах конституційне право людини на судовий захист, передбачене статтею 55 Конституції України, не може бути обмежено. Сьогодні судова система України потребує сталого розвитку та адаптації до умов воєнного стану. Необхідно також враховувати, що саме судова реформа є одним із основних індикаторів оцінки готовності України до інтеграції з Європейським Союзом. Із початком війни в Україні перед судами та органами й установами в системі правосуддя постало багато тяжких та масштабних викликів, що потребують прийняття негайних і дієвих рішень1 .
Одним із актуальних та невідкладних залишається питання оптимізації існуючої мережі судів. На сьогодні не завершена процедура ліквідації місцевих загальних та господарських судів, що підлягали ліквідації відповідно до указів Президента України2. Протягом 2021 року працювала робоча група при Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики, яка займалася розробкою нової мережі загальних місцевих судів у зв’язку зі зміною адміністративно-територіального устрою.
Під час напрацювання майбутньої мапи окружних судів, крім інших складових, за основу було взято необхідність подолання різного рівня судового навантаження, оптимізації бюджетних витрат і впорядкування оплати праці апарату суддів. Так, у районних загальних судах із штатною чисельністю із трьома посадами суддів кількість працівників апарату суду становить до 6 осіб на одного суддю, у той час як у більших по складу судах їхня кількість складає близько 4 працівників апарату суду на одного суддю. При цьому навантаження на суддів в межах однієї інстанції та юрисдикції в деяких випадках різниться у 12 разів. Так, до Печерського районного суду м. Києва, де по штату 36 суддів (фактично 20), у 2021 році надійшло 71782 справи (по 1994 справи на суддю відповідно штатної кількості, по 3589 справ – фактично).
До Новодністровського міського суду Чернівецької області, де по штату 3 судді, а фактично 2, у 2021 році надійшло 589 справ (по 196 справ відповідно штатної кількості та по 294 справи – фактично) 3.
Отже, питання вирівнювання навантаження, яке можливо було б здійснити шляхом оптимізації існуючої мережі судів, набуває нагального значення, адже держава витрачає бюджетні кошти на утримання судів із невеликим навантаженням і водночас не може забезпечити достатню кількість суддів у судах з надмірним навантаженням, що негативно відображається на можливості розгляду справ у розумні строки.
На думку Національної ради з відновлення України від наслідків війни, саме оптимізація (укрупнення) існуючої мережі місцевих судів, серед іншого, уможливить модель «офісу судді», яка урівноважить не тільки умови оплати праці, а й судове навантаження.
Крім того, на думку експертів, проведення оптимізації мережі місцевих загальних судів за принципом «один окружний суд – один район» (там, де це доцільно й можливо), з урахуванням постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», дозволить не тільки зекономити бюджетні кошти, а й значно підвищити рівень довіри громадян до правосуддя, оскільки неможливо довіряти суду, в якому через надмірне навантаження розгляд судових справ триває роками 4.
Також до існуючих проблемних питань у цій сфері війна додала руйнацію та пошкодження приміщень судових установ, розкрадання й пошкодження матеріально-технічних ресурсів судових установ та органів у системі правосуддя. Відновлення пошкоджених приміщень судів та відбудова нових на місці зруйнованих будівель апеляційних і місцевих судів та органів у системі правосуддя відповідно до європейських стандартів також є пріоритетним завданням на шляху подолання наслідків війни 5.
Отже, у напряму покращення доступу до правосуддя сьогодні фахівці виокремлюють такі нагальні проблемні питання:
– несформованість органів судового врядування, їх функціональна недосконалість (дублювання функцій, надмірність повноважень, недосконалість інституту притягнення до відповідальності суддів);
– необхідність подолання кадрової кризи в судовій системі України;
– необхідність оптимізації існуючої мережі суддів;
– наявність руйнувань і пошкоджень приміщень, розкрадання та пошкодження матеріально-технічних ресурсів апеляційних та місцевих судів, необхідність їх відновлення відповідно до європейських стандартів;
– недостатній рівень фінансування судової системи;
– повільний розвиток електронного судочинства, цифровізації судового процесу, проблеми із впровадженням Електронного суду та Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи;
– неефективне використання врегульованих законодавством механізмів альтернативного (позасудового) та досудового врегулювання спорів;
– потреба запровадження безпосередньої участі громадян у процесі судочинства (суд присяжних, мирові судді); – низький рівень добровільного виконання судових рішень, неналежне виконання й невиконання судових рішень, які набрали законної сили.
Мета цього дослідження полягає у здійсненні теоретико-правового аналізу існуючої системи судів в Україні із подальшим визначенням напрямів її трансформації й оптимізації. Для досягнення зазначеної мети визначено такі завдання: – проаналізувати чинне судоустрійне і, за необхідності, процесуальне законодавство з погляду належного та ефективного функціонування судів у системі правосуддя; – вивчити кращі світові практики й досвід реформування системи судів, можливість їх адаптації у вітчизняний правовий простір; – сформувати пропозиції щодо реформування та оптимізації існуючої системи судів.
_____________
1. Національна рада з відновлення України від наслідків війни. Проект Плану відновлення України. Матеріали робочої групи «Юстиція». URL: https://www.kmu.gov.ua/ storage/app/sites/ 1/recoveryrada/ua/justice.pdf
2. Укази ПрезидентаУкраїни від 29.12.2017 року № 449/2017, № 450/2017, № 451/2017, № 452/2017, № 453/2017, № 454/2017, № 455/2017.
3. Національна рада з відновлення України від наслідків війни. Проект Плану відновлення України. Матеріали робочої групи «Юстиція». URL: https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/recoveryrada/ua/justice.pdf
4. Там само.
5. Там само.
+ + +
2. Стан нормативно-правового регулювання.
За роки незалежності судова система України реформувалася не один раз. Так, перша судова реформа розпочалась із реалізації положень Концепції судово-правової реформи 1992 року. У Конституції України 1996 року було закладено основи побудови судової системи України, визначено її формування за принципами територіальності та спеціалізації. Завдяки реалізації «Малої судової реформи» у 2001 році Україна, наслідуючи європейські принципи правосуддя, відмовилася від судового нагляду й запропонувала суспільству процедури апеляційного й касаційного перегляду судових рішень. Указом Президента України від 10 травня 2006 року № 361/2006 було затверджено Концепцію удосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. Результатом цих етапів судової реформи стало зародження й формування системи адміністративних судів. Завершення побудови чотириланкової судової системи на принципах спеціалізації відбулося в липні 2010 року із прийняттям Закону «Про судоустрій та статус суддів», відповідно до якого було утворено суд касаційної інстанції у цивільних і кримінальних справах – Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, а до повноважень Верховного Суду України було віднесено забезпечення єдності судової практики. Водночас, існує думка, що запропонована суспільству модель судової системи стала вкрай громіздкою, а тому малодоступною й малоефективною 6.
Подальший розвиток судова реформа отримала в лютому 2015 року із ухваленням Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд». Завдяки цьому Закону було перезавантажено Вищу раду юстиції, сформовано Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, посилено гарантії незалежності суддів, деталізовано їхні права та обов’язки, удосконалено дисциплінарні процедури й передбачено механізми для оновлення судової системи через процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів.
Проте, докорінні, системні зміни у правосудді потребували інших кроків. Одним із найбільш важливих серед цих кроків стало внесення змін до Конституції України, які набрали чинності 30 вересня 2016 року. Ці зміни, що стосуються правосуддя, передбачають не лише забезпечення виконання міжнародних зобов’язань України чи рекомендацій міжнародних експертів, приведення національного правосуддя у відповідність до міжнародних стандартів. Вони, у першу чергу, створили можливості для трансформації судової системи, які були серйозно обмежені старими положеннями Конституції.
Саме конституційний етап судової реформи у 2016 році дав якісно новий поштовх для вирішення тих фундаментальних питань, які не вирішувалися багато років. Перше й головне, що відбулося завдяки внесенню змін до Конституції України, – це передача повноважень щодо обрання суддів на посади безстроково від Верховної Ради України до Вищої ради правосуддя. Крім того, скасований інститут призначення судді на посаду вперше, і встановлено, що судді обійматимуть посади тільки безстроково, а їх призначення здійснюється Президентом України виключно за поданням Вищої ради правосуддя. Це забезпечує церемоніальну роль глави держави в цьому процесі – так само, як і в більшості європейських країн. При цьому, повноваження щодо звільнення суддів, переведення їх з посади на посаду належать винятково до компетенції Вищої ради правосуддя.
Новою редакцією Конституції щодо правосуддя також закріплено відповідно до європейських стандартів новий механізм формування й діяльності органів, відповідальних за суддівський корпус, зокрема Вищої ради правосуддя, а також підвищення професійних вимог до суддів, розширення та чітке визначення підстав їхньої відповідальності.
В ухвалених змінах до Конституції України передбачено можливість трансформації структури судової системи й низку новацій щодо засад судового процесу та юрисдикції судів. Так, відповідно до статті 125 Конституції України в редакції Закону № 1401-VIII від 02.06.2016 судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Суд утворюється, реорганізовується й ліквідовується законом, проект якого вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України. Відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері 5 публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається.
Таким чином, законодавець змінив структуру судової системи й заклав можливості для переходу від чотириланкової до триланкової судової системи. Пріоритетним завданням стало підвищення якості правосуддя на рівні першої та апеляційної інстанцій.
Проте, за даними соціологічного дослідження, проведеного в лютому – березні 2021 року Програмою реформування сектору юстиції «Нове правосуддя» Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), лише 10 % населення схильні довіряти судам. При цьому, у 2018 році аналогічний показник становив 16 %. Різко зменшилася й довіра до судів з боку правників – з 41–44 % у 2018–2019 роках до 27 % у 2021 році 7.
Такий рівень статистичних показників експерти пояснюють, зокрема тим, що, на жаль, не були реалізовані комплексні зміни для вдосконалення судової системи, а різні ініціативи в цій сфері були непослідовними й суперечливими.
Проблема досягла такого масштабу, що реалізація окремих заходів у сфері судової реформи стала частиною міжнародних зобов’язань України перед Європейським Союзом та Міжнародним валютним фондом, а гальмування судової реформи було відмічене навіть Європейським Парламентом. Крім того, Венеціанська комісія неодноразово висловлювала нарікання, що в Україні відсутнє комплексне бачення щодо проведення судової реформи.
На сьогодні відповідно до статті 124 Конституції України в редакції Закону № 1401-VIII від 02.06.2016 правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Законом може бути визначений обов’язковий досудовий порядок урегулювання спору.
Більш детальні зміни в систему судоустрою України були внесені Законом України від 2 червня 2016 року№ 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон). Згідно зі статтею 3 Закону суди України утворюють єдину систему. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається. Народ бере участь у здійсненні правосуддя через присяжних (стаття 5 Закону).
Судоустрій будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності. Найвищим судом у системі судоустрою є Верховний Суд.
Систему судоустрою складають: 1) місцеві суди; 2) апеляційні суди; 3) Верховний Суд. Для розгляду окремих категорій справ відповідно до цього Закону в системі судоустрою діють вищі спеціалізовані суди (частини 1–3 статті 17 Закону).
Місцевими загальними судами є окружні суди, які утворюються в одному або декількох районах чи районах у містах, або у місті, або у районі (районах) і місті (містах). Місцевими господарськими судами є окружні господарські суди.
Місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди, а також інші суди, визначені процесуальним законом (частини 1–3 статті 21 Закону).
Місцевий суд є судом першої інстанції і здійснює правосуддя у порядку, встановленому процесуальним законом. Місцеві загальні суди розглядають цивільні, кримінальні, адміністративні справи, а також справи про адміністративні правопорушення у випадках та порядку, визначених процесуальним законом. Місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені законом до їх юрисдикції. Місцеві адміністративні суди розглядають справи адміністративної юрисдикції (адміністративні справи). Юрисдикція місцевих судів щодо окремих категорій справ, а також порядок їх розгляду визначаються законом (стаття 22 Закону).
Апеляційні суди діють як суди апеляційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, – як суди першої інстанції, з розгляду цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення. Апеляційними судами з розгляду цивільних і кримінальних справ, а також справ про адміністративні правопорушення є апеляційні суди, які утворюються в апеляційних округах. Апеляційними судами з розгляду господарських справ, апеляційними судами з розгляду адміністративних справ є відповідно апеляційні господарські суди та апеляційні адміністративні суди, які утворюються у відповідних апеляційних округах. У складі апеляційного суду можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ (частини 1–4 статті 26 Закону).
Новацією в системі судоустрою України стало запровадження Законом двох нових вищих спеціалізованих судів. Сьогодні в системі судоустрою передбачено вищі спеціалізовані суди як суди першої та апеляційної інстанції з розгляду окремих категорій справ. Вищими спеціалізованими судами є:
- Вищий суд з питань інтелектуальної власності;
- Вищий антикорупційний суд.
Вищі спеціалізовані суди розглядають справи, які віднесені до їх юрисдикції процесуальним законом. У складі вищого спеціалізованого суду можуть утворюватися судові палати для розгляду окремих категорій справ у першій інстанції, а також утворюється апеляційна палата для розгляду справ в апеляційній інстанції (частини 1–4 статті 31 Закону).
Деякі українські правознавці неоднозначно сприймають запровадження зазначених спеціалізованих судів, вважають їх «непотрібними й запровадженими під впливом зарубіжних держав і міжнародних правових та фінансових інституцій, для яких Україна – тотально корумпована держава та ще й така, що всупереч міжнародному праву «запозичує» зарубіжне програмноінформаційне забезпечення, кінофільми та інші види інтелектуальної власності» 8.
Позиція щодо наявної системи спеціалізованих судів і суддів буде висвітлена в наступних розділах цієї Концепції. Наразі доцільно акцентувати, що подальша трансформація судової системи (системи судоустрою) України має відбуватися в напрямі її оптимізації, а не ускладнення 9.
Однією з найважливіших новацій Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII стало повернення Верховному Суду функції касаційної інстанції. Так, згідно зі статтею 36 Закону Верховний Суд наразі є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. Верховний Суд, зокрема:
- здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом,
- як суд першої або апеляційної інстанції, в порядку, встановленому процесуальним законом; -
- здійснює аналіз судової статистики, узагальнення судової практики;
- забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Законом також була запроваджена нова структура Верховного Суду, а саме: 1) Велика Палата Верховного Суду; 2) Касаційний адміністративний суд; 3) Касаційний господарський суд; 4) Касаційний кримінальний суд; 5) Касаційний цивільний суд.
У кожному касаційному суді утворені судові палати з розгляду окремих категорій справ з урахуванням спеціалізації суддів. Кількість та спеціалізація судових палат визначаються рішенням зборів суддів касаційного суду з урахуванням вимог Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (частини 5–6 статті 37) та судового навантаження.
У Касаційному адміністративному суді обов’язково створюються окремі палати для розгляду справ щодо:
1) податків, зборів та інших обов’язкових платежів; 2) захисту соціальних прав; 3) виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян.
У Касаційному господарському суді обов’язково створюються окремі палати для розгляду справ щодо (про): 1) банкрутство; 2) захисту прав інтелектуальної власності, а також пов’язаних з антимонопольним та конкурентним законодавством; 3) корпоративних спорів, корпоративних прав та цінних паперів (частини 1, 2, 4, 5, 6 ст. 37).
Відповідно до частин 1, 2 статті 45 Закону Велика Палата Верховного Суду є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду, до складу якого входить двадцять один суддя Верховного Суду. Велика Палата Верховного Суду має такі повноваження:
1) у визначених законом випадках діє як суд касаційної інстанції з метою забезпечення однакового застосування норм права касаційними судами;
2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції;
3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Таким чином, розвиток судової системи України сьогодні відбувається за напрямами спеціалізації судів і деталізації їх предметної та просторової юрисдикції. Проте, багато експертів вважають, що спеціалізація судів, з одного боку, сприяє підвищенню ефективності судочинства, здійсненню правосуддя загалом, а з іншого боку – ускладнює судову систему, породжує труднощі у розмежуванні юрисдикцій окремих категорій судових справ. Це, на думку фахівців, призводить до збільшення кількісного складу судів та зростання чисельності управлінського апарату в судовій системі, що, своєю чергою, має наслідком значне підвищення бюджетних витрат на утримання судової системи 10.
_____________
6. Концепція реформування судової влади України. URL: https://ips. ligazakon.net/document/DF4XJ00A
7. Центр політико-правових реформ. URL: https://pravo.org.ua/a
8. Колюх В. В. Трансформація судової системи України на основі Конституції України 1996 року з наступними змінами. Правова держава. № 26. 2017. С. 30. URL: http://pd.onu.edu.ua/article/view/233388/232140
9. Колюх В. В. Вказана праця
10. Короєд С. О., Кресіна І. О., Прилуцький С. В. Концепція реформування судової влади України. URL: https://intrel.lnu.edu.ua/wp-content/uploads/2017/09/%.pdf
+ + +
З метою подальшого удосконалення організації функціонування судової влади та здійснення правосуддя 11 червня 2021 року Президент своїм Указом № 231/2021 затвердив Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки (далі – Стратегія), яка визначає ключові напрями й заходи реформування судоустрою. Згідно з положеннями Стратегії подальше реформування судової системи має включати:
- покращення доступу до правосуддя: реорганізація місцевих судів (нова судова карта); діяльність Верховного Суду; діяльність вищих спеціалізованих судів; судочинство; розвиток альтернативного (позасудового) та досудового врегулювання спорів;
- зміцнення незалежності судової влади та підзвітності суспільству: органи суддівського врядування та самоврядування; організаційне забезпечення діяльності судів; взаємодія із суспільством;
- удосконалення інститутів суддівської кар’єри та відповідальності суддів: добір кандидатів на посаду судді, кар’єра судді та кваліфікаційне оцінювання суддів; відповідальність суддів;
- розвиток системи органів прокуратури;
- удосконалення інституту адвокатури 11.
Відповідно до підпункту 4.1. Стратегії з метою покращення доступу до правосуддя необхідно забезпечити:
реорганізацію місцевих судів (нова судова карта):
провести аудит системи місцевих судів з метою визначення проблем та недоліків її функціонування; розробити на підставі висновків аудиту план перегляду мережі місцевих судів з урахуванням встановлених (визначених) критеріїв;
переглянути мережу місцевих судів з урахуванням адміністративно-територіальної реформи, економічної обґрунтованості, кількості звернень до суду зі збереженням на першому етапі можливості здійснення місцевими загальними судами правосуддя за місцями знаходження існуючих місцевих судів та забезпеченням оптимальних умов доступу до правосуддя для членів територіальних громад;
запровадити методику визначення кількості суддів у судах та типові стандарти навантаження суддів та правників апарату суду з урахуванням вимог процесуального законодавства та інших об’єктивних факторів;
у перспективі розглянути можливості подальшої оптимізації системи місцевих судів шляхом їх укрупнення;
вивчити питання щодо:
доцільності створення судових палат з розгляду цивільних і кримінальних справ у судах першої інстанції;
можливості запровадження подальшого поступового переходу (після вирішення проблем комплектування штату та мережі апеляційних судів) до моделі: одна область – один апеляційний суд, у складі якого будуть утворюватися палати із розгляду кримінальних, цивільних, адміністративних та господарських справ;
Щодо діяльності Верховного Суду:
посилення функціональної та процесуальної спроможності Верховного Суду з метою забезпечення єдності застосування норм матеріального та процесуального права судами різних юрисдикцій та розгляду міжюрисдикційних спорів, зокрема:
удосконалення інституту зразкової справи шляхом визначення особливостей виконання рішення Верховного Суду в цих справах та/або запровадження інституту модельного (пілотного) рішення Верховного Суду, яке ухвалюється Великою Палатою Верховного Суду за зверненням касаційного суду у складі Верховного Суду;
визначення процесуального механізму забезпечення Верховним Судом єдності судової практики у справах, які не підлягають касаційному оскарженню;
опрацювання питання щодо зміни структури Верховного Суду з урахуванням збереження статусу суддів Верховного Суду;
удосконалення механізмів визначення складу Великої Палати Верховного Суду, її функцій, які не врегулювані процесуальним законом;
врегулювання організаційних питань взаємодії Великої Палати Верховного Суду з касаційними судами шляхом ухвалення регламенту Верховного Суду;
унормування процесуального порядку звернення Верховного Суду до Європейського суду з прав людини відповідно до Протоколу № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод із запитом щодо надання консультативних висновків із принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених цією Конвенцією або протоколами до неї;
вирішення питання щодо Верховного Суду України у зв’язку із припиненням процесуальної діяльності, у тому числі здійснення суддями правосуддя у Верховному Суді;
Щодо діяльності вищих спеціалізованих судів:
удосконалення законодавчих механізмів реагування на неналежну поведінку учасників судових проваджень;
завершення конкурсів на посади суддів Вищого суду з питань інтелектуальної власності та його Апеляційної палати, а також створення умов для початку роботи Вищого суду з питань інтелектуальної власності;
опрацювання питання щодо доцільності створення вищого спеціалізованого суду з розгляду адміністративних справ, учасниками яких є центральні органи виконавчої влади та інші державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, а також інших вищих спеціалізованих судів;
розгляд питання залучення міжнародних експертів до участі у проведенні конкурсного добору кандидатів на посади суддів у вищих спеціалізованих судах;
вирішення питання щодо подальшого здійснення повноважень суддями Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищого господарського суду України, Вищого адміністративного суду України, які припинили діяльність та ліквідуються, у тому числі шляхом переведення до апеляційних судів із відповідним забезпеченням згідно із законом.
___________
11. Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки: Указ Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua /laws/show/231/2021#Text
+ + +
3. Міжнародно-правовий досвід реформування системи судів.
Роль судової влади у правових державах різниться. Водночас, як відзначено в дослідженні «Судові реформи у Східній Європі: забезпечення права на справедливий суд чи загроза незалежності судочинства» 12, у межах європейської (континентальної) моделі конституціоналізму призначенням судової влади є: гарантування та захист основоположних прав; скасування незаконних актів органів виконавчої влади; захист від можливого свавілля слідчих органів; визнання законів неконституційними (якщо орган конституційної юрисдикції є частиною судової влади), забезпечення непорушності конституційних норм щодо гарантування прав людини, поділу влади та інших конституційних цінностей і принципів.
У зазначеному вище дослідженні було проаналізовано досвід окремих «молодих демократій», конституційні системи яких перебувають у процесі постійної трансформації, щодо реформування судової системи. Такі реформи спрямовані, насамперед, на забезпечення права на справедливий суд, покращення доступу до правосуддя та в цілому на забезпечення більш ефективного захисту прав людини, що відповідає загальноєвропейським конституційним цінностям, які стали основою європейської інтеграції.
Водночас, основними формам їх реалізації в таких державах були перепризначення, зміна способу призначення чи обрання суддів, зміна судових кадрів для того, щоб збільшити рівень довіри населення до судової системи та правосуддя. Однак, у більшості випадків судова реформа, акцентована на зазначених моментах, не отримала успіху.
Зокрема, реформування судової системи Сербії та гарантування незалежності суду полягало, у першу чергу, у зміні порядку добору суддів на посаду. У 2006 році була прийнята нова Конституція, парламент ухвалив Національну стратегію судової реформи. Був також прийнятий Закон про імплементацію судової реформи, який містив положення про перепризначення всіх суддів, які обіймали свої посади на момент набуття чинності новою Конституцією.
За результатами аналізу змісту Закону Венеціанська комісія надала негативний висновок, зазначивши, що перепризначення не є засобом вирішення цих проблем, оскільки воно не гарантує призначення найкращих суддів. Надалі, протягом 2008–2010 років було призначено близько 500 суддів (із 2300 суддів), близько третини суддів не були перепризначені, а решта посад були заповнені шляхом «суддівських виборів» у 2011 році й пізніше. Крім того, у 2010 році було прийнято два рішення Конституційного суду Сербії, які визнали порушення права на справедливий судовий розгляд щодо суддів, які не були перепризначені. До Європейського суду з прав людини було подано близько 100 заяв.
У результаті цих подій у 2008–2009 роках Сербія опустилася із 128-го на 142-е місце в рейтингу незалежності судової влади 13.
У січні 2012 року Парламентська асамблея Ради Європи негативно оцінила стан сербської судової системи, відзначивши політичний вплив парламенту та президента на судову владу. Аналіз судової системи Сербії, проведений Світовим банком у 2014 році, підтвердив ці висновки, зазначивши, що «судова система залишається ураженою корупцією та перебуває під впливом», і, незважаючи на певний прогрес, Сербія загалом відстає не лише від держав-членів ЄС, а й від своїх сусідів.
Македонія у 2006 році оголосила про початок радикальної судової реформи, спрямованої на подолання корупції в судовій системі. Прийняті з цією метою закони «Про суди» та «Про Раду юстиції» стали підставою для масового звільнення суддів, які перебували на посаді (з 2007 по 2014 роки Рада юстиції ініціювала 63 такі процедури щодо суддів, що є значною кількістю, враховуючи населення країни, і значно перевищує європейську статистику). Внаслідок невдалих спроб внесення змін до Конституції (щодо зміни складу Ради юстиції) парламент ухвалив Закон «Про Раду з питань виявлення фактів та відкриття дисциплінарної процедури для встановлення дисциплінарної відповідальності судді» (лютий 2015 року). Новоствореному органу було надано право ініціювати дисциплінарне провадження щодо суддів, тобто надані повноваження, які за Конституцією належали Раді юстиції.
Такі кроки були негативно оцінені Венеціанською комісією, оскільки новостворений орган фактично дублював за своєю компетенцією Раду юстиції. У 2017 році уряд розробив Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2017–2022 роки разом із Планом заходів. Ключові положення Стратегії наближені до встановлення європейських стандартів суддівської незалежності.
У Польщі правляча партія, яка має більшість у парламенті і представлена Президентом Республіки, спробувала встановити політичний контроль над судовою владою (заблокувала діяльність Конституційного трибуналу – органу конституційної юрисдикції). Із цієї причини прийнято Закон «Про організацію судів загальної юрисдикції» від 12 липня 2017 року, а також підготовлено законопроекти про внесення змін до законів «Про Національну раду правосуддя» та «Про Верховний Суд», які встановлюють нову процедуру призначення суддів – членів Ради.
Парламентська асамблея Ради Європи закликала утриматися від таких дій. Однак закони були ухвалені, що викликало обурення і протести у польському суспільстві й негативну реакцію з боку Європейського Союзу і Ради Європи. Ключовими нововведеннями стали такі: право призначати та звільняти голів судів загальної юрисдикції було надано Міністру юстиції; голови судів отримали дискреційні повноваження щодо розподілу справ між суддями; Міністр юстиції отримав право звільняти суддів Верховного Суду, а Президент – дискреційні повноваження щодо продовження повноважень судді після досягнення ним граничного віку; право призначати 15 членів суддівського корпусу до Національної ради юстиції перейшло до Сейму, де за таке рішення має проголосувати не менше 3/5 його членів. Одним із заходів судової реформи було зниження вікового цензу для суддів із 70 до 65 років. Однак Суд ЄС зобов’язав Польщу вилучити це положення із закону та поновити на посадах суддів, звільнених на його підставі.
Також у Польщі в 2016 році було реформовано статус Генерального прокурора: об’єднано посади Генерального прокурора та Міністра юстиції, суттєво збільшено повноваження останнього в управлінні прокурорською системою. Як зазначив Спеціальний доповідач ООН, у сукупності ці законодавчі акти становлять серйозну загрозу для незалежності польської судової системи та поділу влади 14. Серйозні застереження щодо змісту судової реформи виникли і в європейських структурах, які наголошували на загрозах для поділу влади, демократії та верховенства права.
В Угорщині конституційна реформа зачепила й судову владу. Основним законом та Законом про правовий статус суддів обов’язковий пенсійний вік для суддів був знижений із 70 до 62 років, що, за задумом, повинно було забезпечити значне оновлення суддівського корпусу. Венеціанська комісія зазначила, що цей захід є сумнівним у світлі основоположних принципів і правил, що стосуються незалежності, статусу й незмінності суддів. Це положення могло призвести до того, що приблизно 300 найдосвідченіших суддів були б змушені подати у відставку протягом року.
Це могло б підірвати функціонування судів і негативно вплинути на безперервність і правову визначеність, а також відкрити можливості для небажаного впливу на склад суддівського корпусу. Суд ЄС постановив, що таке радикальне зниження пенсійного віку для угорських суддів, а також прокурорів і нотаріусів із 70 до 62 років є дискримінаційним за ознакою віку. Конституційний Суд Угорщини підтримав таку позицію. Парламент прийняв закон про зміну вікових обмежень.
У Румунії реформування судової системи відбулося в кілька етапів. Перший пов’язаний із процесом європейської інтеграції (2005–2009 рр.). Основними вимогами, які мала виконати країна, були забезпечення верховенства права й подолання широкомасштабної корупції, яка поширювалася на систему державної влади та політичну систему в цілому. Реформа судової системи була спрямована, насамперед, на зменшення навантаження на суддів, вдосконалення організаційної структури, збільшення бюджету тощо. У 2009 році це призвело до посиленої модернізації центральної судової системи Румунії. Однак, щодо повноважень (неупередженості суддів) – позитивні результати не були очевидними.
Другий етап розпочався у 2017 році. Метою реформи, за визначенням уряду, було надання відповідей на існуючі проблеми й потреби судової системи, а також її адаптація до нових суспільних реалій. Для цього було розроблено та прийнято три закони: «Про статус суддів і прокурорів», «Про судоустрій» і «Про Вищу раду магістратури». Ці закони мали на меті посилити незалежність суддів шляхом розмежування суддівської та прокурорської кар’єри, а також підвищити ефективність і підзвітність судової влади.
Натомість, вони мали протилежний ефект, підірвавши незалежність румунських суддів і прокурорів та довіру громадськості до судової влади. Закони передбачали зміну процедури призначення прокурорів, передачу вирішального впливу на цей процес Міністру юстиції, обмеження свободи вираження поглядів суддів, створення нової Секції з розслідування злочинів суддів, а також заходи, що послаблюють роль Вищої ради магістратури як гаранта незалежності судової влади. Ухвалення парламентом цих законів спровокувало масові протести громадськості на підтримку антикорупційних заходів.
У 2018 році парламент Румунії ухвалив зміни до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів, які, на думку Венеціанської комісії, знизять ефективність румунської системи кримінального правосуддя, зокрема в боротьбі з корупційними правопорушеннями. Це викликало хвилю протестів. Зміни до вищезгаданих законів у лютому 2019 року лише посилили негативні аспекти з точки зору порушення незалежності суддів.
Судова реформа в Молдові була розпочата у 2018 році як захід з виконання Національного плану дій з виконання Угоди про асоціацію між Республікою Молдова та Європейським Союзом на період 2017–2019 років. Наразі триває процес розробки змін до Конституції, які вже були предметом аналізу Венеціанської комісії.
Зокрема, вона надала позитивні висновки щодо: скасування випробувального терміну для суддів; обмеження можливості Президента відхиляти пропозиції Вищої ради правосуддя (Ради) щодо призначення суддів; надання суддям лише функціонального імунітету; положення про те, що принаймні половина членів Ради має бути суддями, обраними своїми колегами із числа суддів усіх рівнів; консультативної ролі Ради в підготовці бюджету судової влади; закріплення на конституційному рівні того, що Рада є гарантом незалежності судової влади, тощо.
Незважаючи на загальну позитивну спрямованість і відповідну позитивну оцінку цих змін, їх фактична реалізація на практиці викликала сумніви щодо відсутності політичного впливу на формування Ради, що явно не сприяє відновленню довіри до правосуддя, яке є задекларованою метою реформи.
Водночас, досягнення цілей, визначених на початку цього розділу, уявляється можливим не лише шляхом запровадження спеціального порядку призначення чи обрання суддів на посади. У першу чергу, це стане можливим завдяки побудові системи судів, яка сприятиме ефективному здійсненню правосуддя.
__________
12 Boryslavska O. Judicial Reforms in Eastern Europe: Ensuring the Right to a Fair Trial or an Attack on the Independence of the Judiciary. Access to Justice in Eastern Europe, 2021 1(9), P. 122–142.
13 Serbia Judicial Functional Review Executive Summary with Recommendations, Multi-Donor Trust Fund for Justice Sector Support in Serbia. October 2014. URL: https://www.vk.sud.rs/sites/default/files/attachments/Serbia% 20Judicial%20Functional%20Review-Main%20Findings%20and%20Recommendations.pdf
14 Poland must safeguard judicial independence, UN Special Rapporteur. URL: https://www.ohchr.org/en/pressreleases/2017/07/poland-must-safeguard-judicial-independence-un-special-rapporteur
+ + +
4. Аналіз наукових досліджень, аналітичних документів і рекомендацій
(Аналіз наукових досліджень буде вміщено в окремій публікації на цьому сайті з коментарями)
5. Висновки та пропозиції.
5.1. Загальні суди першої та апеляційної інстанцій.
Щодо побудови системи загальних судів першої та апеляційної інстанцій за територіальним принципом Вбачається за доцільне підтримати концепцію «один район – один суд» щодо побудови судів першої інстанції – місцевих загальних судів. Реформа децентралізації передбачає утворення 136 районів замість 490. 295.
В основу такої реформи покладені відповідні положення Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 385 (далі – Державна стратегія регіонального розвитку). До задач Державної стратегії регіонального розвитку включено, зокрема, забезпечення доступності та якості публічних послуг. Так, у новоутворених районних центрах зазвичай розташовані державні органи та їх територіальні підрозділи, що забезпечують нормальне функціонування районів, надають публічні послуги населенню, і компетенція яких, як правило, обмежується відповідним районом. У такому разі залишення системи місцевих загальних судів status quo матиме наслідком нерівномірне навантаження на суди різних судових округів одного району 296, оскільки на суди, розташовані в районних центрах, навантаження буде вищим.
Це, своєю чергою, може призвести до збільшення строку розгляду справ, перенавантаження матеріальної і технічної систем суду, кадрового голоду тощо. Натомість, утворення загального місцевого суду – одного на відповідний район – збалансує навантаження на суддів та апарати відповідних судів. Також Державною стратегією регіонального розвитку передбачено створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для зміцнення економічної бази розвитку територіальних громад; здійснення бюджетної децентралізації, у тому числі шляхом перерозподілу загальнодержавних податків, забезпечення гарантованої Конституцією України автономності місцевих бюджетів, закріплення за кожною ланкою самоврядування стабільної дохідної бази для реалізації їх функцій та стимулювання податкоспроможності громад. Тобто укрупнення судових округів до меж одного району матиме наслідком зменшення фінансового навантаження на Державний бюджет у частині утримання окремих судових установ і дозволить акумулювати додаткові кошти на розвиток якісних показників судової системи.
У такому разі утворення системи місцевих загальних судів за принципом «один район – один суд»:
- збалансує навантаження на місцеві районні суди та суддів;
- дозволить акумулювати відповідні фінанси у порівняно меншу кількість судових установ, внаслідок чого:
- покращиться матеріальна база місцевих загальних судів;
- з’явиться можливість залучити більшу кількість фінансів у розвиток додаткових заходів забезпечення доступу до суду (зокрема, систему «Електронний суд», засоби проведення дистанційних судових засідань тощо);
- збільшиться рівень фінансування на утримання апарату, у тому числі на оплату праці працівників судів, що, відповідно, має підвищити «престижність» роботи працівника суду.
Місцем розташування місцевих загальних судів пропонується визначити районні центри. При цьому укрупнення судових округів може стати причиною ускладнення територіального доступу до суду для мешканців населених пунктів, які є віддаленими від районних центрів. Складнощі, пов’язані з доступом до правосуддя, у такому разі пропонується вирішити шляхом побудови повноцінно функціонуючих підсистем «Електронний суд» та «Електронний кабінет» 297, внесення змін до процесуального законодавства в частині спрощення взаємодії населення і суду та створення відповідних технічних можливостей у самих судах (зокрема, у частині вимог до форми процесуальних документів, які надсилаються до суду в електронній формі, принаймні протягом певного «перехідного періоду», гарантування можливості участі в судовому засіданні в режимі відеоконференції тощо).
Повноваження апеляційних загальних судів (загальних судів апеляційної інстанції) за територіальним принципом пропонується обмежити відповідними областями, Автономною Республікою Крим, містами Київ та Севастополь. Місцем розташування загальних апеляційних судів визначити обласні центри, адміністративний центр Автономної Республіки Крим та, відповідно, міста Київ і Севастополь. Місця розташування судів можуть бути змінені.
Також пропонується, щоб у разі, якщо особа звернулася до суду з порушенням правил територіальної юрисдикції, визначених процесуальним законодавством, загальний місцевий суд / загальний апеляційний суд за власною ініціативою або за клопотанням сторони передавав би таку справу до «належного суду», про що повідомлялися учасники справи. Ухвала про передачу справи на розгляд іншого окружного адміністративного суду може бути оскаржена лише разом із рішенням по суті (для забезпечення принципу процесуальної економії, уникнення затягування строку розгляду справи, забезпечення додаткових механізмів уникнення порушення права на справедливий суд у частині строків розгляду в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).
Внутрішня спеціалізація загальних судів.
Утворення місцевих загальних судів за принципом «єдиного вікна» Вважається за доцільне утворити суди першої інстанції за принципом «єдиного вікна», які розглядатимуть: цивільні, кримінальні, господарські справи, справи з питань інтелектуальної власності та справи про адміністративні правопорушення. Місцеві загальні суди в межах цієї Концепції розглядаються як суди «повної юрисдикції», оскільки вирішують справи всіх категорій, крім тих, які відповідно до вимог закону належать до юрисдикції спеціалізованих судів – адміністративних судів та Вищого антикорупційного суду.
У межах місцевих загальних судів пропонується створити секції за галузевою приналежністю справ:
− секція з розгляду кримінальних справ;
− секція з розгляду цивільних справ;
− секція з розгляду справ про адміністративні правопорушення;
− секція з розгляду господарських справ;
− секція з розгляду справ з питань інтелектуальної власності.
При цьому, враховуючи, що галузі права, за якими був здійснений поділ на секції, є досить широкими категоріями, пропонується також здійснити поділ секцій на палати, які розглядатимуть справи у більш вузьких категоріях правовідносин, де для розгляду справи необхідна більш вузька спеціалізація судді.
Зокрема, у секції з розгляду кримінальних справ можливо утворити палату з розгляду справ за участю неповнолітніх, судді якої матимуть спеціальні знання й навички, серед іншого, у сфері психології та педагогіки; палату з розгляду економічних кримінальних правопорушень, де судді додатково проходитимуть підготовку у сфері економіки тощо.
У секції з розгляду цивільних справ пропонується утворити палати з розгляду сімейних, житлових, договірних, кредитних, трудових спорів тощо.
У секції з розгляду господарських справ пропонується виокремити палати з розгляду інвестиційних спорів, корпоративних справ, справ про банкрутство та інше. При цьому, залежно від специфіки соціально-економічного розвитку кожного регіону, в якому розташований суд, у кожному такому суді може розглядатися різна кількість справ тієї чи іншої спеціалізації. Це обумовлюватиме необхідність різної кількості суддів у кожні палаті, або взагалі відсутність потреби в утворенні тієї чи іншої палати в межах відповідної секції.
Суддя може входити лише до однієї секції. Однак один суддя може входити до кількох палат однієї секції (із наближених спеціалізацій). При цьому, для отримання права розглядати справи, що відносяться до кількох спеціалізацій, суддя має пройти відповідну підготовку та успішно скласти тестування за її результатами (результати тестування оцінюються Вищою кваліфікаційною комісією суддів).
Тому вважається за доцільне Вищій раді правосуддя затвердити примірний перелік палат за спеціалізацією, які утворюються в межах 101 відповідної секції в місцевому загальному суді: 1) палати, які підлягають обов’язковому утворенню; 2) палати, утворення яких рекомендоване за рішенням Зборів суддів відповідного суду; 3) перелік наближених спеціалізацій (тобто судді яких спеціалізацій можуть розглядати справи за тими спеціалізаціями, з яких не були утворені палати – за умови проходження відповідної підготовки).
Збори суддів відповідного суду, зважаючи на рекомендації Вищої ради правосуддя, вирішують питання щодо утворення відповідної палати в межах секції щодо кількості суддів, які входитимуть до палати, а також щодо «перехресної» (додаткової) спеціалізації окремих суддів у разі, якщо утворення відповідної окремої палати в суді було визнано недоцільним.
Вважаємо, що запровадження такого підходу до внутрішньої спеціалізації суддів у місцевих загальних судах:
− сприятиме виконанню вимог статті 125 Конституції України, статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо спеціалізації суддів;
− відповідатиме положенням Висновку № 15 (2012) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо спеціалізації суддів (13.11.2012) про те, що розгляд справ спеціалізованими суддями може відбуватись у тому числі шляхом «заснування спеціалізованих палат у вже існуючих судах»; (основні напрямки спеціалізації були виділені: сімейне право та право стосовно неповнолітніх; право інтелектуальної власності; господарське право; справи про банкрутство; тяжкі злочини; розслідування злочинів та застосування санкцій (п. 42);
− забезпечить територіальний доступ населення до всіх категорій справ, включаючи господарські справи та справи з питань інтелектуальної власності;
− дозволить акумулювати ресурси, вивільнені від утримання окремих судових установ та судових ланок (зокрема, системи господарських судів та досі фактично не утвореного з 2017 року Вищого суду з питань інтелектуальної власності) на розвиток судової системи в цілому та, зокрема, забезпечення додаткових засобів доступу до правосуддя (зокрема, системи «Електронний суд»);
− зменшить кількість справ, де рішення не ухвалюється по суті через те, що позивач помилково звернувся до суду іншої юрисдикції (див. нижче в цьому розділі Концепції: «Щодо порядку звернення до суду»);
− забезпечить оперативне реагування на зміну суспільних відносин, пристосування до зміни правових норм, підходів до праворегулювання (вважається, що чим вужча спеціалізація судді, тим ефективнішим є судовий розгляд, а це запорука пришвидшення винесення законного та справедливого рішення у справі);
− посилить єдність судової практики, а отже, забезпечить рівність прав громадян (оскільки на сьогодні лише незначна частина неоднозначної судової практики доходить до Верховного Суду для формування обов’язкових для врахування висновків);
− забезпечить прискорення розгляду справ (оскільки судді, які спеціалізуватимуться у відносно вузьких сферах правовідносин, матимуть змогу більш оперативно орієнтуватися в межах конкретної справи).
Окремі складні справи можуть розглядатися суддями відповідної палати колегіально: за ініціативою судді, на розгляд якого справа була передана; за мотивованим клопотанням відповідної сторони у справі. При цьому береться до уваги, що для вирішення окремих справ необхідні знання з різних сфер. У такому разі справа може розглядатись Об’єднаною палатою, до якої входять або судді всіх секцій, або окремих палат окремих секцій – відповідно до рішення судді, який передає справу на розгляд Об’єднаної палати. Наприклад, якщо для розгляду кримінального провадження за статтею 176 Кримінального кодексу України «Порушення авторського права і суміжних прав», в якому було подано цивільний позов, необхідне залучення суддів, які спеціалізуються на розгляді також справ з питань інтелектуальної власності та цивільних справ, суддя, який розглядає цю кримінальну справу, може ухвалою передати її на розгляд Об’єднаної палати та вказати про необхідність включення до її складу суддів секції з розгляду цивільних справ та секції з розгляду справ з питань інтелектуальної власності (із зазначенням палат відповідних секцій або, за відсутності утворення таких палат у суді, спеціалізації суддів, які мають бути залучені до розгляду справи).
Автоматизована система розподілу залежно від потреби, яку визначив суддя в ухвалі, сформує склад Об’єднаної палати для розгляду конкретної справи. Перелік суддів, які можуть входити до Об’єднаної палати, визначається зборами суддів відповідного суду. У разі передачі справи на розгляд колегії суддів / Об’єднаної палати місцевого загального суду, така справа вирішується колегіально. Головуючим суддею є суддя, на розгляд якого від початку була передана справа. У разі, якщо такий суддя відсутній у переліку суддів, які можуть входити до Об’єднаної палати, головуючий суддя визначається Автоматизованою системою розподілу з числа тих, як спеціалізуються на розгляді відповідної категорії справ.
Такий підхід до утворення Об’єднаної палати дозволить:
− залучити фахівців, які мають спеціалізацію з розгляду відповідної категорії справ, володіють достатніми знаннями й навичками для розгляду конкретної справи;
− уникнути частого / надмірного призначення експертиз (зокрема, з питань інтелектуальної власності, економічних тощо), у разі, якщо головуючий суддя для вирішення конкретної справи не володіє спеціальними знаннями;
− забезпечити комплексний підхід до розгляду складних справ. Щодо кваліфікації суддів Запровадження спеціалізації суддів у місцевих загальних судах означає, що відповідні судді, передусім, матимуть поглиблені знання та навички щодо розгляду окремих категорій справ. У такому разі має проводитися підготовка суддів відповідно до їх спеціалізацій.
Тому було б доцільним запровадити:
1) Підготовку суддів з відповідної спеціалізації (спеціалізацій) до заміщення вакантної посади, яка могла б відбуватися після формування Вищою кваліфікаційною комісією суддів списку кандидатів на посаду судді, включених до резерву та рейтингового списку. Програму підготовки пропонується розробляти Національній школі суддів України. За результатами підготовки судді проходитимуть тестування Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Факт проходження такої підготовки буде враховуватися при проведенні Вищою кваліфікаційною комісією суддів України конкурсу на заміщення вакантної посади. На кандидатів на посади суддів, які вже пройшли процес відбору і очікують призначення, а також діючих суддів ця вимога не поширюється. Зазначені особи протягом 12 місяців з моменту набуття чинності законом (для діючих суддів) або після призначення на посаду (для кандидатів на посади судів) повинні пройти спеціальну підготовку для отримання спеціалізації;
2) Спеціальну підготовку для отримання спеціалізації / додаткової спеціалізації (проходження суддею відповідного навчання з подальшим оцінюванням Вищою кваліфікаційною комісією суддів, після чого суддя може розглядати справи в межах відповідної палати / із відповідної спеціалізації);
3) Щорічне підвищення кваліфікації (за аналогією з положеннями Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 03.07.2021 № 63 (зі змінами) щодо підвищення адвокатами свого професійного рівня), яке може включати:
− навчання або викладання за професійними програмами підвищення кваліфікації суддів у вищих навчальних закладах, якщо вони є акредитованими Вищою кваліфікаційною комісією суддів для підвищення кваліфікації суддів (є операторами підвищення кваліфікації);
− участь у міжнародних, всеукраїнських та регіональних наукових, науково-практичних і науково-методологічних конференціях, семінарах, круглих столах, тренінгах, програмах тощо, які організовані та проводяться операторами підвищення кваліфікації;
− участь у будь-яких акредитованих заходах із підвищення кваліфікації суддів (у тому числі в онлайн-форматі), які організовані операторами підвищення кваліфікації;
− виступ у якості сертифікованого лектора з доповіддю, презентацією або науковим повідомленням на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних та науково-методологічних конференціях, семінарах, круглих столах, майстер-класах, тренінгах тощо;
− підготовку наукових або науково-практичних статей, рецензованих Національною школою суддів України; видання монографій, підручників, посібників (у тому числі у співавторстві) – із тематики, яка відповідає чинній спеціалізації судді;
− здобуття наукового ступеня доктора філософії в галузі права, доктора наук в галузі права (або доктора права в разі отримання ступеня за кордоном) на момент зайняття посади судді (може зараховуватись у відповідному році);
− проходження підготовки для підтримання кваліфікації за програмами Національної школи суддів України залежно від досвіду роботи суддів, рівня і спеціалізації суду, де вони працюють, а також із урахуванням їхніх індивідуальних потреб.
Підвищення кваліфікації відбувається із кожної спеціалізації, якою володіє суддя. Вища кваліфікаційна комісія визначає кількість балів, які отримує суддя при проходженні кожного із способів підвищення кваліфікації, а також загальну кількість балів, достатню для зарахування підвищення кваліфікації з кожної спеціалізації. Положення про підвищення суддями кваліфікації може затверджуватися Вищою кваліфікаційною комісією суддів; невиконання суддями вимог щодо підвищення кваліфікації могло б мати наслідком відсторонення судді від здійснення правосуддя.
Щодо порядку звернення до суду.
Особа звертається до загального місцевого суду без визначення категорії справи. При цьому розподіл справ по секціям, палатам і на відповідних суддів здійснюється Автоматизованою системою розподілу після надходження справи до суду. У разі, якщо справа була передана до відповідної секції чи палати помилково, суддя, на якого справа була розподілена, повинен упродовж строку, визначеного законом, передати справу на повторний розподіл із зазначенням того, з яких причин справа не підлягає розгляду відповідною палатою / секцією, до компетенції якої палати / секції належить розгляд такої справи та з яких причин. При цьому, якщо сторона справи вважає, що спеціалізація справи була визначена помилково, вона має право протягом мінімального строку, встановленого законом, звернутися до суду з обґрунтованим клопотанням про передачу справи до іншої палати / секції.
Для реалізації принципу процесуальної економії та уникнення ситуацій тривалого розгляду справи у зв’язку з оскарженням відповідних ухвал, ухвала суду про передачу справи до іншої палати / секції (як за клопотанням, так і за власною ініціативою), а також про відмову у передачі справи може бути оскаржена лише разом із рішенням по суті.
Зважаючи на те, що крім місцевих загальних судів до системи судів першої інстанції належать також спеціалізовані суди, зокрема, окружний адміністративний, у разі, якщо позивач помилково звернеться до суду, що не компетентний розглядати відповідні справи, суд повинен самостійно направити таку справу до компетентного суду. Суд повідомляє сторони про передачу відповідної справи. Так само, справи з окружного адміністративного суду передаються на розгляд місцевого загального суду в разі, якщо такий суд не є компетентним щодо розгляду відповідної категорії справ. Окружний адміністративний суд / місцевий загальний суд відповідною ухвалою можуть прийняти до розгляду справу, що надійшла від іншого суду, або відмовити у прийнятті та повернути таку справу до відповідного суду. Ухвала загального місцевого суду / окружного адміністративного суду про передачу справи або відмову в передачі справи (у разі подання стороною відповідного клопотання) може бути оскаржена до відповідного суду апеляційної інстанції лише разом із рішенням по суті.
Зазначене дозволить мінімізувати кількість спорів щодо неправильно визначеної юрисдикції. Зокрема, значна кількість справ, які перебувають на розгляді Великої Палати Верховного Суду, стосуються саме питань визначення юрисдикції суду. Зважаючи на вимоги процесуального законодавства, після ухвалення Великою Палатою Верховного Суду відповідного рішення справа підлягає направленню на розгляд до компетентного суду. У такому разі справа фактично слухається двічі й більше судами першої, апеляційної, касаційної інстанції без ухвалення рішення по суті. Це, своєю чергою, затягує судовий розгляд справ.
Зокрема, можна навести приклад розглянутої Європейським судом з прав людини справи «Лещенко і Толюпа проти України» (від 08.11.2005, заява № Заява № 56918/00) – розгляд цивільного позову про відшкодування шкоди розпочався в листопаді 1993 року, а закінчився постановленням ухвали Верховним Судом України 04.12.2003 р. Отже, загальна тривалість провадження у справі становила понад 10 років, основною причиною чого було затягування розгляду через неодноразове відправлення справи на новий розгляд, що було кваліфіковано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Побідні висновки були наведені також по рішеннях у справах «Мухін проти України» (від 19.10.2006, заява № 39404/02), «Теліга та інші проти України» (від 21.12.2006, заява № 72551/01) тощо.
5.1.1. Апеляційні загальні суди.
Архітектура та спеціалізація суддів апеляційної інстанції. За внутрішньою архітектурою апеляційний загальний суд є подібним до судів місцевих загальних судів у частині поділу на секції за галузевим критерієм і на палати за спеціалізаціями в межах таких секцій. Передбачається утворення Об’єднаної палати. При цьому в апеляційному суді утворюються палати за такими спеціалізаціями, які функціонують у судах першої інстанції, рішення яких такий апеляційний суд уповноважений переглядати. Вимоги щодо спеціалізації та кваліфікації суддів судів апеляційної інстанції є практично ідентичними до тих, що визначені вище для суддів загальних місцевих судів.
Щодо звернення до суду.
У межах запропонованої схеми апеляційні скарги подаються одним із передбачених законом способів безпосередньо до апеляційного загального суду. Якщо особа помилково подала апеляційну скаргу на справу, яка підлягає перегляду апеляційним адміністративним судом, апеляційний загальний суд передає таку справу до належного суду, про що повідомляються учасники справи. Матеріали апеляційної скарги залежно від категорії справ за допомогою Автоматизованої системи розподілу справ розподіляються на колегію суддів відповідної спеціалізації. У разі, якщо одним із доводів апеляційної скарги є неправильне визначення місцевим загальним судом категорії справи або помилкова передача справи з окружного адміністративного суду на розгляд місцевого загального суду, така справа розглядається колегією суддів за загальними правилами апеляційного перегляду справ. Справа може бути передана на розгляд Об’єднаної палати за ініціативою колегії суддів або за клопотанням скаржника.
5.2. Щодо виокремлення адміністративної ланки судів.
Пропонується виокремити ланку адміністративних судів як таку, що є автономною в загальній системі судів України. Статтею 125 Конституції України передбачено, зокрема, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Закріплення на конституційному рівні статусу адміністративних судів як окремої ланки системи судів України було схвалене Європейською комісією «За демократію через право» (Венеціанською комісією).
Так, Венеціанська комісія у своєму Висновку щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя від 24.07.2015 № 803/2015 (документ № CDL-PI(2015)016) зазначила таке: «19. Відповідно до частини третьої статті 125 Верховний Суд є найвищим судом в судовій системі в Україні. Незважаючи на це положення, зберігається система спеціалізованих судів із відповідними вищими судами (відповідно до пояснень, наданих делегації Венеціанської комісії, це положення передбачено для перехідного періоду, доки не зменшиться кількість скарг з питань права). Венеціанська комісія раніше звертала увагу на необхідність об’єднання системи загальних судів та трансформації вищих спеціалізованих судів у палати Верховного Суду, за (можливим) винятком Вищого адміністративного суду. Це допоможе забезпечити гармонізацію судової практики та єдність у застосуванні законодавства, унеможливить конфлікти між судами та зменшить бюрократію. Це також зменшить тривалість судового розгляду, який відповідно до статті 6 Конвенції з прав людини та основоположних свобод має бути розумним.
20. Враховуючи це, якщо ліквідація спеціалізованих судів є неприйнятною для української влади, необхідно підтримати другий варіант, запропонований для частини четвертої (а саме: «Відповідно до закону можуть діяти Вищі спеціалізовані суди»). Це дозволить пізніше об’єднати Верховний Суд та вищі спеціалізовані суди шляхом прийняття змін до законодавства.
21. Закріплення в Конституції України адміністративних судів (абзац 5 статті 125), які вже існують в Україні, є також схвальним. З погляду прав людини, адміністративна юстиція є важливим елементом у процесі контролю за ефективністю державного управління».
23 жовтня 2015 року на 104-му пленарному засіданні Венеціанської комісії було ухвалено Остаточний висновок (документ № CDL-AD(2015)027), в якому Комісія повторює свою нагальну рекомендацію скасувати вищі спеціалізовані суди, а адміністративні суди залишити як автономну систему.
Із наведеного вбачається, що ланка адміністративних судів вирізняється як автономна в загальній судовій системі. При цьому навіть за умови, що Венеціанська комісія навела висновки про необхідність ліквідації інших спеціалізованих судів, водночас було зазначено про доцільність збереження саме адміністративних судів. Необхідність збереження відокремленої системи адміністративних судів обумовлюється також специфікою відносин, які є предметом судового розгляду, що детально було розглянуто в попередніх розділах цієї Концепції.
Так, на відміну від цивільних і господарських справ, де особа, яка звертається до суду, має намір захистити свої приватні права / законні інтереси, для адміністративних справ характерний публічно-правовий характер відносин і прав, свобод та інтересів людини і громадянина, які в таких справах підлягають захисту. При цьому, відповідачами в адміністративних справах є органи публічної влади, їх посадові / службові особи, які наділені відповідними владними повноваженнями та володіють важелями соціального впливу. У такому разі на законодавчому рівні статус судів, які розглядають відповідні справи, потребує посилення задля контролю влади з боку суспільства. Тому система адміністративних судів повинна мати додаткові гарантії і важелі забезпечення незалежності суддів (зокрема, особливі вимоги щодо кандидатів на посаду судді в адміністративних судах, організаційне відокремлення тощо). До розгляду справ має привертатись увага громадянського суспільства та здійснюватися активний громадський контроль. Враховуючи наведене, вважаємо, що система адміністративних судів могла б бути відокремлена як така, що є автономною в системі судів України.
5.2.1. Окружні адміністративні суди як суди першої інстанції.
Окружні адміністративні суди (місцеві адміністративні суди) є судами першої інстанції в системі адміністративних судів. Розташування окружних адміністративних судів за територіальним принципом Щодо розташування цих судів за територіальним принципом, пропонується зберегти status quo: повноваження окружних адміністративних судів обмежуються відповідними округами – областями, Автономною Республікою Крим, містами Київ та Севастополь.
Територіально суди розміщуються у відповідних обласних центрах, адміністративному центрі Автономної Республіки Крим, містах Києві та Севастополі. За необхідності місце розташування судів може бути змінене. Також пропонується, у разі, якщо особа звернулася до суду з порушенням правил територіальної юрисдикції, визначених Кодексом про адміністративне судочинство України, окружний адміністративний суд за власною ініціативою або за клопотанням сторони передає таку справу до «належного суду», про що учасники справи повідомляються. Ухвала про передачу справи на розгляд іншого окружного адміністративного суду може бути оскаржена лише разом із рішенням по суті.
Спеціалізація суддів в окружних адміністративних судах.
У межах окружних адміністративних судів у разі необхідності за рішенням Зборів відповідного суду можуть бути утворені палати з розгляду окремих категорій справ (наприклад, розподіл можливий за групами справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів відповідно до частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України). Утворення палат в окружних адміністративних судах не є обов’язковим. Палати можуть утворюватися для розгляду справ однієї чи кількох подібних спеціалізацій.
Пропонується Вищій раді правосуддя затвердити примірний перелік палат за спеціалізацією, які можуть бути утворені в окружному адміністративному суді, перелік критеріїв, за яких утворення відповідних палат є рекомендованим, а також перелік спеціалізацій, які можуть бути суміщені в межах однієї палати. Наприклад, у разі виникнення необхідності в Закарпатському окружному адміністративному суді можливо посилити практику з вирішення митних спорів, Загальні збори суддів цього суду можуть прийняти рішення про утворення палати з розгляду митних спорів, до якої входитимуть 9 суддів. Ці судді розглядатимуть, передусім, митні спори. У разі необхідності на розгляд суддів цієї палати можуть передаватися справи інших категорій (наприклад, для зрівняння завантаженості суддів цього суду).
Порядок підготовки суддів у частині спеціалізації передбачити такий самий, як для підготовки суддів загальних судів. В окружних адміністративних судах, де були утворені палати, утворюється Об’єднана палата для розгляду конкретних справ. Об’єднана палата не є постійним органом. До Об’єднаної палати входять судді лише тих палат, спеціалізація яких є необхідною для розгляду конкретної справи (перелік палат, судді яких мають бути залучені до розгляду справи, вказуються суддею в ухвалі про передачу справи на розгляд Об’єднаної палати). Склад Об’єднаної палати визначається Системою автоматизованого розподілу із числа судів, які за рішенням Зборів суддів відповідного суду можуть входити до складу Об’єднаної палати. Порядок розгляду справ Об’єднаною палатою є аналогічним порядку, запропонованому для загальних судів.
Порядок звернення до окружного адміністративного суду.
Особа подає відповідні заяви безпосередньо до окружного адміністративного суду одним із способів, встановлених законом. Автоматизована система розподілу справ здійснює розподіл справи на суддю відповідної палати залежно від спеціалізації. У разі, якщо спеціалізація справи була визначена помилково, суддя, на якого справа була розподілена: а) постановляє ухвалу про здійснення повторного автоматичного розподілу із зазначенням причин, чому спеціалізація визначена помилково, відомостей щодо того, яка палата чи суддя якої спеціалізації окружного адміністративного суду повинні розглядати справу, відповідних мотивів, із яких виходив суд, визначаючи палату; б) постановляє ухвалу про передачу справи на розгляд місцевого загального суду із зазначенням причин, чому спеціалізація визначена помилково, відомостей щодо того, який суд повинен розглядати справу, відповідних мотивів, із яких виходив суд. У разі постановлення суддею однієї із зазначених ухвал матеріали справи передаються на додатковий розгляд іншому судді (за аналогією розгляду заяв про відвід). У разі, якщо за результатами додаткового розгляду суддя дійде висновків про те, що спеціалізація дійсно була визначена помилково, така справа: підлягає передачі для повторного автоматичного розподілу; підлягає передачі до суду, який компетентний розглядати таку справу. Сторона справи також може звернутися із клопотанням про передачу справи на розгляд до іншої палати чи іншого суду.
За результатами описаної вище процедури суд таке клопотання може задовольнити або відмовити в його задоволенні. Ухвали окружного адміністративного суду про передачу справи на розгляд до іншої палати / іншого суду (як за власною ініціативою суду, так і за клопотанням сторони справи), про відмову у задоволенні клопотання про передачу справи можуть бути оскаржені лише разом із рішенням по суті (для гарантування принципу процесуальної економії, уникнення ситуацій із надмірною тривалістю розгляду справи).
5.2.2. Апеляційні адміністративні суди. Розташування апеляційних адміністративних судів за територіальним принципом.
Щодо розташування цих судів за територіальним принципом, пропонується зберегти status quo: повноваження апеляційних адміністративних судів обмежуються відповідними округами, які утворюються з кількох областей / інших адміністративно-територіальних одиниць, на які поширюються повноваження окружних адміністративних судів. Територіально суди розміщуються у відповідних населених пунктах таким чином, щоб забезпечити приблизно однакову територіальну доступність суду. За необхідності місце розташування судів може бути змінене. У разі, якщо особа подала апеляційну скаргу на рішення окружного адміністративного суду до апеляційного адміністративного суду з порушенням правил територіальної юрисдикції, матеріали апеляційної скарги передаються до суду апеляційної інстанції, уповноваженого розглядати таку скаргу відповідно до пропозицій, наданих для окружних адміністративних судів.
Спеціалізація суддів в апеляційних адміністративних судах.
У межах апеляційних адміністративних судів пропонується утворити палати з розгляду окремих категорій справ та Об’єднану палату за принципом, передбаченим для окружних адміністративних судів. Водночас, для забезпечення апеляційного перегляду справ бажаним є утворення в апеляційному адміністративному суді таких палат, що утворені в окружних адміністративних судах, рішення яких такий суд повноважний переглядати. При цьому, вимоги щодо спеціалізації та кваліфікації суддів судів апеляційної інстанції є практично ідентичними до тих, що визначені вище.
Щодо звернення до суду.
У межах запропонованої схеми апеляційні скарги подаються одним із передбачених законом способів безпосередньо до апеляційного адміністративного суду. Якщо особа помилково подала апеляційну скаргу на справу, яка підлягає перегляду апеляційним загальним судом, апеляційний адміністративний суд передає таку справу до належного суду, про що повідомляються учасники справи. Матеріали апеляційної скарги, залежно від категорії справ, за допомогою системи автоматизованого розподілу справ розподіляються на колегію суддів відповідної спеціалізації. У разі, якщо одним із доводів апеляційної скарги є неправильне визначення окружним адміністративним судом категорії справи або помилкова передача справи із загального місцевого суду на розгляд окружного адміністративного суду, така справа розглядається колегією суддів за загальними правилами апеляційного перегляду справ. Справа може бути передана на розгляд Об’єднаної палати за ініціативою колегії суддів або за клопотанням скаржника.
5.3. Щодо функціонування Вищого антикорупційного суду.
Статтею 125 Конституції України передбачається, що відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди. Вищий антикорупційний суд є вищим спеціалізованим судом відповідно до пункту 2 частини 2 статті 31 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Відповідно до Висновку Венеціанської комісії від 9 жовтня 2017 року № 896/2017 (документ № CDL-AD(2017)020) (щодо законопроекту про антикорупційні суди та законопроекту про внесення змін до Закону «Про судоустрій і статус суддів» (щодо запровадження обов’язкової спеціалізації суддів з розгляду корупційних і пов’язаних із корупцією правопорушень)) корупція є однією з основних проблем в Україні 298, окремі компоненти судової влади упродовж багатьох років вважалися слабкими, політизованими й корумпованими 299.
В експертному звіті від 23 червня 2017 року GRECO було зазначено про «чітку потребу довірити розгляд гучних справ про корупцію, – які часто стосуються складних фінансових операцій або ретельно продуманих схем, – спеціалізованим суддям», що «може цілком імовірно супроводжуватися створенням, принаймні на перехідний період, спеціалізованого суду, передбаченого Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Однак, це має бути здійснено за певних умов, включаючи: гарантії цілісності судової системи, забезпечення того, щоб той самий суд був повноважним розглядати кримінальні правопорушення, пов’язані з корупцією, такі як відмивання грошей; проведення добору спеціалізованих суддів у рамках прозорого процесу і на основі об’єктивних критеріїв; достатній захист таких суддів від неналежного зовнішнього – наприклад, політичного – впливу та від будь-яких можливих зазіхань на їхню незалежність і безпеку 300.
Венеціанська комісія в наведеному вище Висновку підтримала утворення Вищого антикорупційного суду, оскільки ситуація в Україні виправдовує запровадження виняткових заходів 301. Стверджувалося, що певні відхилення від загальних правил щодо судів і суддів видаються прийнятними. Венеціанська комісія вважає, що в принципі створення спеціалізованого антикорупційного суду, – пристосованого до конкретних проблем України в боротьбі проти корупції на вищому рівні, – є сумісним із загальними принципами, на яких гуртуються Висновок КРЄС № 15 та експертний звіт GRECO (пункт 34).
Також Венеціанська комісія визнала послідовною логіку концепції утворення Вищого антикорупційного суду, а саме, забезпечення розгляду гучних справ про корупцію спеціалізованими, незалежними суддями, що мають належний захист, як у першій, так і в другій інстанції (пункт 37). Зазначені висновки Венеціанської комісії були покладені в основу відповідних змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інших нормативно-правових актів, на підставі яких утворено й функціонує Вищий антикорупційний суд. При цьому, вбачається за доцільне змінити підхід щодо розгляду корупційних і пов’язаних з ними правопорушень лише після того, як причини, з яких було утворено Вищий антикорупційний суд, докорінно зміняться чи відпадуть (зменшення рівня корупції, установлення довіри населення до відповідних кримінальних судів тощо).
5.4. Щодо утворення й функціонування судів касаційної інстанції.
У межах запропонованої системи судами касаційної інстанції є:
− Верховний Суд;
− Касаційний адміністративний суд України.
5.4.1. Щодо Верховного Суду.
Верховний Суд є судом касаційної інстанції, який переглядає справи, що розглядалися місцевими загальними судами після перегляду апеляційними загальними судами, а також Вищим антикорупційним судом. Повноваження Верховного Суду поширюються на територію України. Місце розташування Верховного Суду – місто Київ.
Щодо внутрішньої архітектури Верховного Суду
Пропонуємо у складі Верховного Суду залишити Касаційний цивільний суд, Касаційний кримінальний суд, Касаційний господарський суд і додати Касаційний суд з питань інтелектуальної власності, але не в якості окремих юридичних осіб, а як окремі структурні одиниці (підрозділи) Верховного Суду. Робота Верховного Суду забезпечуватиметься єдиним апаратом, тобто Касаційні суди не матимуть окремих апаратів.
У складі Касаційних судів діятимуть палати для розгляду справ відповідних спеціалізацій. Спеціалізація палат Касаційних судів відповідатиме спеціалізаціям палат, що утворюються в загальних судах першої та апеляційної інстанцій. Додатково у Касаційному кримінальному суді утворюється палата для розгляду корупційних і пов’язаних з ними правопорушень, яка переглядає у касаційному порядку справи, що розглядалися Вищим антикорупційним судом.
Враховуючи пропозицію утворити у складі Верховного Суду Касаційний суд з питань інтелектуальної власності, відповідні палати, що розглядають справи з інтелектуальної власності у Касаційному цивільному та Касаційному господарському судах пропонуємо ліквідувати. Можливим є утворення суміжних палат, які розглядають справи кількох найбільш наближених спеціалізацій (практично зберігається status quo). Перелік спеціалізацій, які можуть бути суміщені в одній палаті відповідного Касаційного суду, затверджується Вищою радою правосуддя за поданням голови Верховного Суду (пропозиції щодо переліку палат визначаються зборами суддів відповідних Касаційних судів, подаються голові Верховного Суду).
Справи розглядаються суддями колегіально (три судді в одній колегії). За клопотанням сторони справи чи за ініціативою судової колегії справа може бути передана на розгляд відповідної палати такого Касаційного суду. Також за клопотанням сторони справи чи за ініціативою судової колегії чи палати суддів розгляд справи може бути переданий до Об’єднаної палати Верховного Суду. Об’єднана палата Верховного Суду діє ad hoc, не є постійним органом. Може складатись із суддів кількох палат одного Касаційного суду або кількох палат різних касаційних судів.
Склад Об’єднаної палати (за спеціалізацією) визначається в ухвалі колегії суддів / палати, яка передає справу на її розгляд, залежно від того, які саме спеціальні знання необхідні для вирішення конкретної справи. Перелік суддів, які можуть бути включені до складу палати або Об’єднаної палати, визначаються рішенням Загальних зборів відповідного Касаційного суду. До Об’єднаної палати можуть входити судді Касаційного адміністративного суду України. Головуючим суддею у справі, яка передана на розгляд палати чи Об’єднаної палати, є суддя, який від початку був визначений головуючим відповідно до автоматизованого розподілу. У разі, якщо такий суддя не входить до складу палати чи Об’єднаної палати, Автоматизована система розподілу визначає головуючого суддю з переліку суддів, що відповідно до їх спеціалізації можуть розглядати конкретну справу. Засідання палати / Об’єднаної палати відбуваються за необхідності. Місце проведення засідань – за місцем знаходження Касаційного суду / палати, до яких входить головуючий суддя, або інше місце, визначене суддями за погодженням. Утворення Об’єднаної палати ad hoc дозволить:
− ефективно використовувати робочий час суддів Верховного Суду, оскільки до Об’єднаної палати ad hoc входитимуть лише ті судді, спеціалізація яких необхідна для розгляду конкретної справи (на відміну від існуючої зараз Великої Палати Верховного Суду як постійно діючого колегіального органу, до якого входять судді різних галузей: кримінального, господарського, цивільного, адміністративного права тощо. Судді фактично розглядають справи, які не належать до їх компетенції, наприклад, судді, які спеціалізуються на корпоративних спорах, беруть участь у розгляді кримінальних справ про вбивство тощо);
− ефективно використовувати бюджетні кошти (зокрема, наразі на утримання Великої Палати Верховного Суду як окремої юридичної особи та окремої судової установи із власними апаратом та інфраструктурою витрачаються кошти, рівнозначні утриманню інших касаційних судів. При цьому у Великій Палаті наразі найменша кількість справ (див. Табл. 6) – у середньому 2 справи в місяць на 1 головуючого суддю).
Щодо порядку звернення до Верховного Суду
Касаційні скарги та інші заяви подаються безпосередньо до Верховного Суду одним із способів, визначених законом. В апараті Верховного Суду здійснюється розподіл справ за Касаційними судами та спеціалізованими палатами. У разі, якщо до Верховного Суду була помилково подана касаційна скарга чи інша заява, що підлягає розгляду Касаційним адміністративним судом, такі матеріали за клопотанням сторони справи чи за ініціативою колегії суддів підлягають передачі до відповідного суду, про що повідомляються учасники справи.
5.4.2. Касаційний адміністративний суд України.
Касаційний адміністративний суд України є судом касаційної інстанції в автономній системі адміністративних судів, здійснює перегляд справ, що розглядались окружними адміністративними судами після перегляду апеляційними адміністративними судами. Касаційний адміністративній суд України є окремою юридичною особою, має власний апарат. Територіально розташований в місті Києві. Касаційний адміністративний суд України поділяється на палати за спеціалізацією (за аналогією до структури Касаційних судів Верховного Суду). Розгляд справ здійснюється суддями колегіально (по три судді) або відповідною палатою (відповідно до порядку, запропонованого для Верховного Суду). Судді зі складу Касаційного адміністративного суду України входять до складу Об’єднаної палати ad hoc. Порядок звернення до Касаційного адміністративного суду України аналогічний порядку, запропонованому для Верховного Суду.
5.5. Щодо участі народу у здійсненні судочинства.
Вбачається за необхідне залишити інститут присяжних лише для розгляду кримінальних проваджень зі збереженням status quo в частині підстав розгляду провадження судом присяжних (частина 2 статті 384 Кримінального процесуального кодексу України, якою передбачено, що обвинувачений у вчиненні злочину, за який передбачене покарання у виді довічного позбавлення волі, під час підготовчого судового засідання має право заявити клопотання про розгляд кримінального провадження стосовно нього судом присяжних).
Пропонується зберегти існуючу модель суду присяжних, за якої розгляд проваджень здійснюється головуючим суддею та колегією (лавою) присяжних. Однак, враховуючи, що на розгляд присяжних передаються провадження щодо вчинення кримінальних правопорушень, за які передбачена найвища міра покарання – довічне позбавлення волі, вбачається за необхідне:
− збільшити кількість присяжних принаймні до 8;
− питання, передбачені статтею 368 Кримінального процесуального кодексу України (з урахуванням запропонованих надалі змін), вирішувати принаймні 3/4 голосів.
При цьому, враховуючи, що присяжні не є професійними суддями чи навіть юристами, вбачається за доцільне наділити присяжних повноваженнями лише щодо вирішення питань факту, визначених частиною 1 статті 368 Кримінального процесуального кодексу України, а саме:
− чи мало місце діяння, у вчиненні якого обвинувачується особа (пункт 1);
− чи винен обвинувачений у вчиненні цього кримінального правопорушення (пункт 3);
− чи підлягає обвинувачений покаранню за вчинене ним кримінальне правопорушення (пункт 4);
− чи є обставини, що обтяжують або пом’якшують покарання обвинуваченого, і які саме (пункт 5);
− чи повинен обвинувачений відбувати покарання (із пункту 6);
− які обов’язки слід покласти на особу в разі її звільнення від відбування покарання з випробуванням (із пункту 6);
− чи вчинив обвинувачений кримінальне правопорушення у стані обмеженої осудності (пункт 8);
− чи необхідно призначити неповнолітньому громадського вихователя (пункт 11).
Враховуючи концепцію інституту присяжних, запропоновану у статті 58 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (яка відповідає позиціям науковців та міжнародній практиці), вбачається доцільним, щоб рішення із зазначених питань присяжні приймали самостійно (без участі судді у голосуванні). При цьому суддя може перебувати в нарадчій кімнаті при здійсненні присяжними голосування.
Що стосується інших питань, визначених частиною 1 статті 368 Кримінального процесуального кодексу України, які стосуються правової кваліфікації вчиненого діяння, виду, розміру покарання, застосування примусового заходу медичного характеру, примусового лікування, а також інших питань, які стосуються додаткових процесуальних аспектів (розподіл судових витрат; що вчиняти з майном, на яке накладено арешт, речовими доказами і документами; задоволення цивільного позову; як вчинити із заходами забезпечення кримінального провадження тощо), то такі питання мають вирішуватися безпосередньо суддею одноосібно. При цьому присяжні з дозволу судді щодо зазначеного можуть висловити свою думку, яка може бути врахована суддею при ухваленні відповідних рішень, однак суддя повинен керуватися, в першу чергу, нормами, висновками Верховного Суду та іншими обов’язковими для врахування джерелами. При цьому кожен присяжний має також право з усіх питань викласти свою окрему думку в разі, якщо він не згоден з остаточним рішенням чи його мотивуванням.
Щодо розгляду кримінальних проваджень стосовно вчинення корупційних і пов’язаних з ними правопорушень
Для забезпечення додаткового контролю з боку громадськості щодо розгляду проваджень, які стосуються корупційних і пов’язаних з ними правопорушень, вважається за необхідне ввести можливість застосування інституту суду присяжних. У такому разі присяжні можуть залучатися до розгляду справ (які належать до юрисдикції Вищого антикорупційного суду як суду першої інстанції) за клопотанням як сторони обвинувачення, так і обвинуваченого. Розгляд таких справ відбувається за правилами, запропонованими вище.
____________
295 Портал проекту DECIDE – «Децентралізація для розвитку демократичної освіти». URL: https://decentralization.gov.ua
296 Зокрема, у зверненні зборів суддів Київського районного суду м. Харкова від 21.11.2017 щодо укрупнення судових округів зазначалось, що серед причин надмірного навантаження на суддів зазначеного суду є, у тому числі й розташування у Київському районі численних територіальних підрозділів державних та контролюючих органів. URL: https://ki.hr.court.gov.ua/sud2018/pres-centr/general/398769/
297 Майбутнє онлайн-судів в Україні: оцифровування наявних процесів чи цифрова трансформація правосуддя? URL: https://yur-gazeta.com/dumka-eksperta/maybutne-onlaynsudiv-v-ukrayini-ocifrovuvannyanayavnih-procesiv-chi-cifrova-transformaciya-pravosud.html
298 Звіт GRECO щодо України від 23 червня 2017 року № GrecoEval4Rep(2016)9-P3. URL: https://rm.coe.int/grecoeval4rep-2016-9-p3-76-greco-19-23-2017-/1680737206
299 Спільний висновок Венеціанської Комісії та Директорату з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і змін до Закону «Про Вищу раду юстиції» від 23 березня 2015 № 801 / 2015 (документ № CDL-AD(2015)007), пункти 72 і наступні. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)007-e
300 Звіт GRECO щодо України від 23 червня 2017 року № GrecoEval4Rep(2016)9-P3, пункти 118–121. URL: https://rm.coe.int/grecoeval4rep-2016-9-p3-76-greco-19-23-2017-/1680737206
301 Тут Венеціанська комісія посилалась на інший висновок Венеціанської комісії від 25 березня 2015 року № 801 / 2015 (документ № CDL-AD(2015)007), пункт 73. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/ CDL_AD_2015_007_2015_03_23.pdf
__________
Таку Концепцію реформування системи судів із метою покращення доступу до правосуддя запропонувала суспільству і владним інституціям Дослідницька служба Верховної Ради України. Ознайомлення з нею переконує в тому, що пророблено чималу роботу, результатом якої можна вважати формулювання концентрованої позиції групи авторів Концепції щодо оцінки існуючої сфери правосуддя в Україні та підходів до її реформування.
У зв'язку з цим та зважаючи на значний обсяг Концепції, передбачається вмістити ряд критико-аналітичних матеріалів із загальною її оцінкою та аналізом окремих частин Концепції, в яких для зручності їх сприйняття буде зроблено відповідні посиланням на дану публікацію.
Даний матеріал тут опубліковано повністю (за винятком аналізу наукових досліджень) з метою ознайомлення з вказаною позицією наукової та професійної спільноти, з тим, щоб була можливість критично проаналізувати пропоновані новації та висловити своє ставлення до них.
Продовження теми в наступних матеріалах