"Синиця славу розпустила",
або дещо про концепцію реформи
або дещо про концепцію реформи
Перше враження від ознайомлення з «Концепцією реформування системи судів із метою покращення доступу до правосуддя» (далі – Концепція), яку запропонувала Дослідницька служба Верховної Ради України (див. публікацію «Що робити з судовою системою?»), чомусь нагадало байку Л. Глібова «Синиця»:
«Синиця славу розпустила,
Що хоче море запалить,
Що море буцімто згорить,—
Така, бач, є у неї сила…»
Подібної асоціації не виникло б, якби автори згаданої «Концепції» назвали свій дослідницький матеріал (у певному сенсі корисний) більш адекватно, наприклад: «Аналіз стану судоустрою і судочинства в Україні та пропозиції щодо його поліпшення». Проте до рівня концепції реформи цей матеріал аж ніяк не дотягує. Можливо, у даному випадку не обійшлося без впливу "моди" сучасних «реформаторів» проголошувати реформою будь-який дріб’язок, усякий «владний чих».
А може, справа просто у нерозумінні реформаторами понять «реформа» та «концепція»…
Для того, хто заводить розмову про ту чи іншу реформу в суспільстві, не зайве спочатку з’ясувати поняття реформи і відмінність реформи від ординарних поточних змін у законодавстві (див. у рубриці «Статті, книги, дисертації» монографію «Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні»).
Можливо, після цього автори Концепції не називали б основною формою реалізації судової реформи в деяких країнах (Сербії тощо) «перепризначення судових кадрів», «зміну судових кадрів» тощо. Такими речами можуть супроводжуватися реформи, але зміна кадрів здійснюється й без реформ – у поточній діяльності держави.
Те саме стосується поняття «концепція», яке означає систему поглядів, понять про ті чи інші явища або процеси, спосіб їхнього розуміння, тлумачення; основну ідею будь-якої теорії, головний задум; ідею чи план нового, оригінального розуміння. Тривалий час у теорії пізнання концепцію розглядали як форму знання, що виражає істотне у мисленні; концепція таким чином протиставляється відчуттям, сприйманням, уявленням та судженням, що виражають окремі прикмети.
______
Якими є основна ідея, головний задум пропонованого авторами документа щодо реформування системи судів в Україні, спосіб розуміння ними проблеми – про це можна думати що завгодно, оскільки ані ідеї чи головного задуму, ані певного ясно визначеного способу розуміння проблеми у Концепції віднайти неможливо.
З методологічної точки зору цей документ не витримує критики насамперед через той спосіб, яким автори визначили мету й завдання Концепції.
Реформа судової системи може відповідати дійсному поняттю реформи, якщо вона є необхідною. Проте необхідність тієї «реформи», яка пропонується в Концепції, авторами належним чином не визначена.
Те, що «сьогодні судова система України потребує сталого розвитку та адаптації до умов воєнного стану» і що «саме судова реформа є одним із основних індикаторів оцінки готовності України до інтеграції з Європейським Союзом» нічого не говорить про характер її необхідних змін. Так само як про них не говорить і те, що в умовах війни потрібні «негайні і дієві рішення» щодо системи судів.
1. Одним із «актуальних та невідкладних» у Концепції визначено «питання оптимізації існуючої мережі судів». Чому? – Тому, сказано в ній, що «на сьогодні не завершена процедура ліквідації місцевих загальних та господарських судів, що підлягали ліквідації відповідно до указів Президента України», а саме – указів від 29.12.2017 р. № 449/2017, № 450/2017, № 451/2017, № 452/2017, № 453/2017, № 454/2017, № 455/2017.
При цьому автори Концепції чомусь вирішили, що непотрібно з’ясовувати причину, чому саме процедура ліквідації судів не завершена за більш як п’ять років. А якщо президентські укази були сумнівними, коли не сказати різкіше? Адже не випадково через два місяці після появи цих указів у Верховному Суді з’явилася справа за позовом до тодішнього глави держави про визнання протиправними та нечинними зазначених його указів…
Справа ця розглядалася суддями майже сім місяців (!), однак завершилася цілком передбачувано – ухвалою про закриття провадження у справі.
_______
Поглянемо на цю ухвалу Верховного Суду від 11.09.2018 року і почнемо з процедури. Отримавши заяву, Суд призначив справу до розгляду з викликом у засідання сторін. 15.03.2018 глава держави подав клопотання про закриття справи, а через два місяці позивач просить розглянути справу за відсутності його та його представника, хоча позов він підтримує.
В ухвалі Суду зазначено, що проекти указів були погоджені з Вищою радою правосуддя (ВРП) відповідно до закону, рішеннями якої підтримано ліквідацію та утворення судів, а дані рішення ґрунтувалися на листі Державної судової адміністрації (ДСА) про те, що «підставою для ліквідації та утворення зазначених судів є оптимізація видатків державного бюджету».
На цій підставі ВРП підтримала рішення про ліквідацію існуючих судів та утворення нових судів.
[Обґрунтовуючи свою позицію, позивач вказував, що «утворення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснює Президент України на підставі та у порядку, що визначені законом. Зазначена норма не містить положення про те, що суди можуть бути утворені чи ліквідовані указом Президента України, а вказує лише на можливість Президента України вчинити такі дії, однак обмежує їх порядком та підставами, що визначені законом. Жодна норма чинного законодавства не передбачає можливість утворення, реорганізації та ліквідації судів Указом Президента України, а навпаки, чинні норми права чітко встановлюють, що суди можуть бути утворені чи ліквідовані виключно законом і лише на підставі закону».
Зважаючи на це, укази Президента «є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки винесені не згідно із законом». Окрім того, в указі не зазначено жодної з підстав для утворення чи ліквідації судів, які визначені ст. 19 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», якими можуть бути необхідність забезпечення доступності правосуддя, оптимізація видатків державного бюджету або зміна адміністративно-територіального устрою. На думку позивача, «це свідчить про пряме втручання Президента України у незалежність судової влади. В той же час, суди, утворені указами Президента України не є судами, створеними на законних підставах».
З посиланням на рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Сейдич і Фіци проти Боснії і Гецоговини», «Тенасе проти Молдови», позивач вважає, що «особа може звертатися за захистом своїх прав, навіть якщо обставини, що склалися, напряму не порушують її права, але впливають на вибір поведінки та/або можуть призвести до того, що особа потрапить під дію цих обставин».
Представник ВРП подав клопотання про закриття провадження у справі, обґрунтовуючи його тим, що «позивач оскаржує Укази, які є актами індивідуальної дії, оскільки стосуються конкретно визначених суб'єктів (ліквідованих та утворених судів), не встановлюють загальні правила поведінки. Розраховані на одноразове застосування і після реалізації вичерпали свою дію». Крім того, згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. На думку відповідача, «оскаржити такий акт інші особи не можуть». Приписи ст. 266 КАС України такий висновок не спростовують. Таке правило застосовується і до правових актів індивідуальної дії. «У позивача відсутні права чи обов'язки у зв'язку з виданням оскаржуваних ним указів Президентом України, тому він не має права на звернення до суду з цим позовом».
Про аргументацію Президента України в ухвалі Суду не сказано взагалі.]
Верховний Суд задовольнив клопотання ВРП про закриття справи з таких мотивів, про які без сарказму говорити не можна. Ці мотиви «вищого гатунку» належить розглянути окремо, присвятивши їм окрему публікацію, така ухвала повчальна з різних точок зору. А тут звернемо увагу лише на три такі моменти.
По-перше, Суд ніби "не помітив" посилання позивача на рішення Європейського Суду з прав людини, неначе такого й не було у матеріалах справи. В інших справах наші суди, навпаки, цими рішеннями ЄС прикриваються, коли їм це треба… По-друге, констатувавши в Ухвалі, що вимоги позивача «не належать до юрисдикції судів», у постановляючій частині Суд вказав, що «Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом 15 днів з її проголошення». Таким чином визнавши, що розгляд справи усе ж таки належить до юрисдикції Верховного Суду.
Нарешті, головне: Суд взагалі нічого не сказав по суті справи, залишивши думку пересічних громадян щодо законності указів Президента України при них самих. Хоч, як на мене, не зайвим було хоча б роз’яснити в Ухвалі позивачеві, до чиєї саме юрисдикції належить та в якому порядку вирішення питання законності указів глави держави. Адже будь-які реформи судів не можуть не зачіпати прав та інтересів усіх без винятку громадян!
Так само, як прямо і безпосередньо зачіпає права та інтереси усіх громадян та «оптимізація видатків державного бюджету», за якої суди впродовж п'яти років так і не ліквідовані чи не реформовані; за якої судді ліквідованих судів не мають змоги здійснювати свої функції, проте усе ще отримують заробітну плату невідомо за що (мабуть, як владну компенсацію за такі недолугі "реформи").
Нічого не скажеш, оригінально чиновники ВРП та ДСА «оптимізують» Державний бюджет України за рахунок її громадян…А громадяни до указів та рішень суду, кажуть обібраним у такий спосіб громадянам, виявляється, не мають жодного стосунку...
______
Питання «оптимізації існуючої мережі судів», звичайно, не виключається з порядку денного. Проте, здійснюючи будь-яку, в тому числі судову, реформу, розглядати якісь окремі питання реформи в якості «актуальних та невідкладних» виправдано лише в контексті їх пріоритетності, визначеної концепцією реформи. Тобто, коли в реформі визначена певна послідовність, алгоритм її здійснення, тоді є питання першочергові, другорядні і т.д. Без такого підходу називати якесь питання реформи «невідкладним» просто безпідставно. Якщо, наприклад, реформу територіального поділу країни не завершено, то «оптимізацію» системи судів у територіальному аспекті розпочинати «невідкладно» безглуздо.
У зв’язку з цим є питання до авторів Концепції щодо значення самого терміна «оптимізація існуючої мережі судів»? Адже існуюча мережа будується за трьома принципами: територіальності, спеціалізації судів та інстанційним принципом. Очевидно, що територіальна оптимізація судової мережі має бути пріоритетною перед її оптимізацією за двома іншими принципами, оскільки територіальний поділ держави визначає її адміністративно-територіальний устрій і відповідну йому побудову системи державних органів.
У Концепції зазначено, що протягом 2021 р. робоча група при Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики займалася розробкою нової мережі загальних місцевих судів у зв’язку зі зміною адміністративно-територіального устрою. Автори Концепції, очевидно, вважають це позитивним фактом на користь реформи. Проте з точки зору концептуального підходу даний факт є свідченням того, що у судової реформи немає відповідального суб’єкта. Це нагадує ситуацію «у сімох няньок дитина без ока». Справді, яке відношення має парламентський комітет до розробки мережі загальних судів, коли згадані вище укази глави держави за три роки до цього готували ВРП та ДСА, а ті укази не були виконані? Коли за бюджет відповідає уряд, а його участі в судовій реформі не проглядається?
Автори Концепції констатують, що «сьогодні фахівці виокремлюють такі нагальні проблемні питання»:
– несформованість органів судового врядування, їх функціональна недосконалість (дублювання функцій, надмірність повноважень, недосконалість інституту притягнення до відповідальності суддів);
– необхідність подолання кадрової кризи в судовій системі України;
– необхідність оптимізації існуючої мережі судів;
– наявність руйнувань і пошкоджень приміщень, розкрадання та пошкодження матеріально-технічних ресурсів апеляційних та місцевих судів, необхідність їх відновлення відповідно до європейських стандартів;
– недостатній рівень фінансування судової системи;
– повільний розвиток електронного судочинства, цифровізації судового процесу, проблеми із впровадженням Електронного суду та Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи;
– неефективне використання врегульованих законодавством механізмів альтернативного (позасудового) та досудового врегулювання спорів;
– потреба запровадження безпосередньої участі громадян у процесі судочинства (суд присяжних, мирові судді);
– низький рівень добровільного виконання судових рішень, неналежне виконання й невиконання судових рішень, які набрали законної сили.
Якщо звернутися замість тих анонімних «фахівців» до інших фахівців та більш-менш серйозних науковців, то до перерахованих «нагальних проблемних питань» вони додадуть ще вдвічі більше своїх «питань». Наприклад, таких, як зруйнована система державного управління та національного законодавства, ігнорування наукової думки при здійсненні правових реформ.
Вони вкажуть, чи насправді є недостатнім рівень фінансування судової системи, чи сама ця система нераціональна і неекономна, як і увесь державний механізм; доведуть, що вирівнювання навантаження на суддів залежить не від штатної чисельності суду, котра сама залежить від наявності або відсутності науково обґрунтованих нормативів навантаження судді, раціоналізації судового процесу, впровадження досудових процедур розгляду багатьох справ, рівня професійної підготовки кадрів суду, нових технологій та багато чого іншого.
Вони доведуть, що ідея «оптимізації (укрупнення) існуючої мережі місцевих судів», яка «уможливить модель «офісу судді», …урівноважить не тільки умови оплати праці, а й судове навантаження», – не має під собою наукового фундаменту. Зрештою, пояснять, що оптимізація мережі судів може здійснюватися за кожним з трьох названих принципів на різних етапах реформи, як невідкладно, так і «відкладно».
+ + +
2. Наведене «обґрунтування» автори Концепції, схоже, вважали цілком достатнім для того, щоб переконати читачів в існуванні потреби реформування існуючої системи судів. А втім, оскільки ними не визначено, спираючись на дане «обґрунтування», конкретну необхідність такого реформування, автори просто залишили без уваги проблему визначення мети реформи та її завдань. А реформа без мети – це те саме, повторюючи слова персонажа одного комедійного фільму, що «шлюбна ніч без нареченої». Про яку концепцію реформи тоді йде мова?
У такій «концепції» пропонована реформа без визначення її мети зведеться до опису безцільних владних «експериментів» над судами і суддями, а разом з ними й над населенням (що, скажемо забігаючи наперед, ми у підсумку дослідження й отримали).
Мабуть, щось таке відчуваючи, автори все ж згадали про «мету», однак не мету реформи, а про «мету концепції», як мету їх дослідження, названого «концепцією». За словами самих авторів, «концептуальне» визначення такої мети звелося лише до «здійснення теоретико-правового аналізу існуючої системи судів в Україні із подальшим визначенням напрямів її трансформації й оптимізації».
Навіть дисертанту-початківцю має бути зрозумілим, що такою формулою не визначається не тільки мета реформи чи її концепції, а навіть мета досліждення; така формула стосується одного-двох загальних завдань дослідження, а не його мети.
Не зупиняючись на оцінці тих завдань, що їх визначили для себе автори Концепції, зауважимо лише, що ця їх «внутрішня кухня» може бути цікавою хіба що для вченої ради при захисті в ній відповідної дисертації про концептуальні засади судової реформи. Для практики реформування судової системи «завдання дослідження» не мають прямого значення, для практики необхідні практичні завдання щодо конкретних перетворень у судовій системі, які обумовлені чітко визначеною метою реформи.
Власне, мета судової реформи і є тим елементом концепції судової реформи, в якому у концентрованому вигляді виражено основну ідею, головний задум реформи, запропонованої суспільству, що й надає документу щодо останньої концептуального значення, статусу дійсної Концепції судової реформи.
Та цього замало для концепції, потрібна ще й відповідна методологічна основа, на якій будується теоретична конструкція та відповідна методологія здійснення судової реформи.
На жаль, нічого такого в запропонованій Дослідницькою службою парламенту «концепції» ми не знаходимо. Тому й виникає та асоціація, про яку згадано на початку даної публікації…